Nationale Parlamente sollten mehr Einfluss auf die Entscheidungen der EU haben

Updated: Apr 2, 2019

Mein Vorschlag besteht aus zwei Teilen. Teil eins ist eine Art von Grüner Karte oder eine parlamentarische Gesetzgebungsinitiative, mit der ein Drittel der Parlamentarier aus einem Viertel der nationalen Parlamente der Kommission einen Gesetzesvorschlag zur Umsetzung unterbreiten können. Teil zwei besteht darin, die Interparlamentarische Konferenz über Stabilität, wirtschaftspolitische Koordinierung und Steuerung in der EU zu einer parlamentarischen Versammlung werden zu lassen, die den Europäischen Stabilitätsmechanismus überwacht. Eine solche Versammlung würde aus 400 Mitgliedern bestehen: vier Fünftel davon aus nationalen Parlamenten nach den Bevölkerungszahlen der Mitgliedsländer und ein Fünftel aus dem Europaparlament.

Teil eins von Richard Bellamys Vorschlag soll nationale Parteien in die Lage versetzen, gezielt andere Maßnahmen in die EU einzubringen. Teil zwei würde dafür sorgen, dass die Finanzpolitik der EU enger mit den verschiedenen Sozial- und Wirtschaftssystemen der Mitgliedstaaten verbunden wäre.


Vom Demokratiedefizit zur „demoi-kratischen Abkopplung“

Europafreunde wie Europaskeptiker bemängeln bisweilen das angebliche Demokratiedefizit der EU, das sie am eher geringen direktdemokratischen Einfluss von Bürgerinnen und Bürgern auf die EU-Politik sowie an der Auswahl der Europäischen Kommission festmachen. Zur Abhilfe wird für gewöhnlich die Stärkung des direkt gewählten Europäischen Parlaments (EP) gefordert, sodass das EP als gesetzgebende Gewalt der EU handeln und Europawahlen über die Zusammensetzung der Europäischen Kommission entscheiden würden – ganz wie in den parlamentarischen Demokratien der Mitgliedstaaten. Kritiker dieses Vorschlags merken indes an, dass alle Bewegungen in diese Richtung bislang das Gegenteil von dem bewirkt haben, was ihre Befürworter vorhergesehen hatten. Die Befugnisse des EP sind seit 1992 schrittweise erweitert worden. Heute spielt das Parlament eine viel stärkere Rolle bei der europäischen Gesetzgebung und der Besetzung der Kommission als früher. Die Beteiligung an den Europawahlen ist im selben Zeitraum jedoch immer mehr gesunken und liegt mittlerweile bei unter 50 Prozent. Dabei haben gerade die euroskeptischen Parteien den größten Gewinn aus der zunehmenden Politisierung von EU-Themen wie Migration oder Eurokrise und der zunehmenden Bedeutung der Europawahlen gezogen.

Ein Grund für diese enttäuschenden Wirkungen der Stärkung des EPs liegt darin, dass viele Bürger/innen darin vor allem die Schwächung nationaler Parlamente und der heimischen Demokratien sehen, die für sie mehr Berechtigung besitzen, als eine Demokratie auf EU-Ebene sie je haben könnte. Der Brexit-Schlachtruf „Kontrolle zurückerobern!“ hat zweifellos diesen Vorbehalt angesprochen. So gesehen leidet die EU nicht einfach unter einem Demokratiedefizit, sondern – und womöglich bedeutender – unter einer „demoi-kratischen Abkopplung“. Statt es so zu sehen, dass die verschiedenen demokratischen Völker oder Demoi der Mitgliedstaaten dabei wären, fortschreitend zu einem einzigen europäischen Volk, dem EU-Demos, zu verschmelzen, was es erlauben würde, die demokratische Autorität von der nationalen auf die europäische Ebene zu verschieben, müssen wir uns die EU als „Demoi-kratie“ vorstellen, in der die verschiedenen Demoi der Mitgliedstaaten darauf aus sind, ihr Miteinander auf wechselseitig akzeptable Weise zu regulieren.


Die EU nicht als entstehende „Demos-kratie“, sondern als „Demoi-kratie“ zu behandeln, trägt der Tatsache Rechnung, dass für die meisten Bürgerinnen und Bürger der EU-Mitgliedstaaten diese und nicht die EU den wichtigsten politischen Bezugspunkt darstellen. Meinungsumfragen haben wiederholt belegt, dass die große Mehrheit der Europäerinnen und Europäer sich mehr mit ihren Landsleuten und nationalen Institutionen identifiziert als mit denen der EU. Schließlich unterscheiden sich die politischen Kulturen und sozioökonomischen Systeme der einzelnen Mitgliedstaaten stark voneinander und spiegeln grundverschiedene historische Erfahrungen wider. Zudem stellen den Großteil der öffentlichen Güter und Leistungen noch immer heimische Institutionen bereit.


Das bedeutet indes nicht, dass die meisten Bürger/innen der Mitgliedstaaten die Vorteile der EU-Mitgliedschaft nicht anerkennen würden. In einer vernetzten Welt können die demokratisch getroffenen Entscheidungen einzelner Staaten einander aushebeln. Viele öffentliche Güter – etwa eine saubere Umwelt oder Sicherheit – lassen sich derweil nur durch Zusammenarbeit bereitstellen. Die meisten Europäer/innen haben auch ein Interesse daran, die durch die Freizügigkeit verbesserten wirtschaftlichen, sozialen und politischen Möglichkeiten wahrzunehmen – und auch Staaten profitieren meist davon, wenn ihre Bürger/innen dies tun. Dessen ungeachtet haben die Eurokrise, die den Schuldnerstaaten durch die Kreditgeber aufgezwungene Sparpolitik und die Versuche, Geflüchtete und Asylsuchende gleichmäßiger auf EU-Mitgliedstaaten zu verteilen, dazu geführt, dass die EU von immer mehr Menschen als Quelle der Fremdbestimmung wahrgenommen wird.


Die Herausforderung liegt also darin zu zeigen, dass die EU für die Demoi der einzelnen Mitgliedstaaten keinen Kontrollverlust an eine ferne und träge Brüsseler Bürokratie mit sich bringt, sondern im Gegenteil ein Instrument sein kann, um in einer globalisierten Welt demokratische Kontrolle zurückzuerobern. An dieser Stelle kommt der Vorschlag ins Spiel, nationale Parlamente zu stärken. Er zielt darauf ab, durch eine Domestizierung der EU-Politik, also ihre stärkere Beziehung an die alltäglichen Sorgen der Bürgerinnen und Bürger in den Mitgliedstaaten, für eine „demoi-kratische“ Rückbindung zu sorgen. Dies könnte erreicht werden, indem man die Entscheidungsfindung der EU in einen Zusammenhang einbettet, der den Bürger/innen näher ist und den sie verstehen. Gleichzeitig muss der politische Prozess normalisiert werden. Die derzeitige Politisierung der EU folgt meist der Achse „pro“ oder „anti“; „rein“ oder „raus“. Dabei sollte die EU vielmehr auf dem Spektrum von links bis rechts oder anderer spaltender Grundhaltungen polarisiert sein – grün, feministisch, multikulturell etc. –, denen ja auch die Politik zu Hause folgt. Nur so kann die politische Debatte über die EU von der Frage, ob es die EU überhaupt geben sollte, zu den nuancierteren Fragen gelenkt werden, wie die EU die nützlichen Dinge, die sie tun kann, am besten tut und was für Dinge das sein sollten.


Zwei Vorschläge zur Stärkung der Rolle der nationalen Parlamente

Wie aber kann diese demokratische Rückbindung erreicht werden? Im Vertrag von Lissabon wurden die Nationalparlamente der Mitgliedstaaten erstmals als Teilnehmer am europäischen Entscheidungsprozess erwähnt. Seither wurde ihre Rolle erheblich gestärkt. Jedes einzelne Parlament hat Europaausschüsse eingerichtet, um EU-Vorgaben und die Arbeit seiner eigenen Repräsentanten in den verschiedenen Europäischen Räten der Regierungschefs und Fachminister zu überprüfen, in denen die EU Politik hauptsächlich gemacht wird. Nationalparlamente können außerdem sogenannte begründete Stellungnahmen abgeben, um die Europäische Kommission auf wichtige Themengebiete hinzuweisen, und haben zudem bestimmte Abwehrmöglichkeiten erlangt, die es ihnen erlauben, EU-Maßnahmen daraufhin zu überprüfen, ob sie wirklich notwendig sind und ob nicht besser die Mitgliedstaaten selbst tätig werden sollten. Dieser sogenannte Frühwarnmechanismus ist kein Vetorecht jedes einzelnen Staates. Damit er greift, müssen für eine nochmalige Prüfung mindestens ein Drittel der Nationalparlamente Widerspruch anmelden (Gelbe Karte) – und 55 Prozent, damit eine Maßnahme zurückgezogen wird (Orangene Karte). Die Zusammenarbeit zwischen den Nationalparlamenten wird durch die Konferenz der Europaausschüsse der Parlamente der Europäischen Union erleichtert. Zudem gibt es auch ein interparlamentarisches Komitee, in dem Abgeordnete aller Nationalparlamente und des EPs sitzen und das die Zusammenarbeit auf den Feldern der gemeinsamen Außen-, Verteidigungs- und Sicherheitspolitik sowie der wirtschaftlichen Stabilität, Koordinierung und Steuerung fördern soll.

Diese Maßnahmen waren für einige Politiker auf der Nationalstaats­ebene Anreiz, sich mehr mit EU-Angelegenheiten auseinanderzusetzen. Das EP und die Kommission haben sie dazu gebracht, sich mehr mit den Nationalparlamenten auszutauschen, um auf mögliche Gegenwehr vorbereitet zu sein und auf sie reagieren zu können. Zudem haben diese Maßnahmen die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch zwischen den Nationalparlamenten ermuntert – nicht zuletzt in Brüssel, wo fast alle Nationalparlamente der EU mittlerweile ein Büro und einen Vertreter haben.


Einer stärkeren und konstruktiveren Beteiligung der Nationalparlamente zwecks Normalisierung und Domestizierung der EU-Politik stehen allerdings zwei Hindernisse im Weg. Erstens haben die Mitte-links- und Mitte-rechts-Parteien sich in der Vergangenheit gescheut, Europathemen zu politisieren. Dies liegt zum Teil daran, dass sie dem großen Verbund der Regierungsparteien innerhalb des EPs angehören und sich deshalb scheuen, eine EU-Politik zu kritisieren, die sie selber indirekt mitbeschlossen haben. Schlimmer noch: Sie fürchten, die Büchse der Pandora zu öffnen, da jede kontroverse Diskussion über die Politik der EU den EU-feindlichen Parteien der Linken wie Rechten weit mehr nützen würde als ihnen. Folglich finden politische Debatten in der EU hauptsächlich zwischen Anhängern und Gegnern des europäischen Projekts statt, nicht aber über die unterschiedlichen politischen ­Maßnahmen, die die EU beschließen könnte. Mein erster Reformvorschlag soll gerade dieses Problem lösen, indem er für die nationalstaatlich organisierten Parteien Anreize schafft, darüber zu streiten, welche Politik die EU verfolgen sollte, statt darüber, ob es sie geben sollte.


Das zweite Hindernis besteht darin, dass die Schaffung des europäischen Binnenmarktes und die Sparpolitik im Zuge der Eurokrise dazu geführt haben, dass viele Bürger/innen das Gefühl haben, die EU untergrabe politische Debatten in den Mitgliedstaaten und schränke deren politischen Handlungsspielraum ein, was dort ein Demokratiedefizit schaffe. Statt antwortend auf ihre Wähler/innen eingehen zu können, müssten Regierungen verantwortlich handeln, indem sie die von den Hütern der Eurozone verlangten Ausgabenkürzungen einfach umsetzen.


Mein zweiter Reformvorschlag geht auf dieses Problem ein, indem er den Nationalparlamenten eine Schlüsselrolle bei der Aufsicht der Europäischen Bankenunion zuweist und die Steuerpolitik im Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten belässt.


Vorschlag 1 ist die Einführung der Grünen Karte: eine parlamentarische Gesetzesinitiative, die es einer Gruppe von wenigstens einem Drittel der Abgeordneten aus wenigstens einem Viertel der Nationalparlamente erlauben würde, der Europäischen Kommission einen Gesetzesvorschlag vorzulegen. Sie soll es den Parteien in den Mitgliedstaaten ermöglichen, sich für eigene, unterschiedliche Politikvorschläge starkzumachen, statt einfach nur anzunehmen oder abzulehnen, was immer ihnen vorgelegt wird. Die recht niedrige Schwelle für solche Vorschläge würde auch Oppositionsgruppen die Möglichkeit geben, sich einzubringen – etwa indem sie Abtrünnige aus den Regierungsparteien auf ihre Seite bringen. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass die Grüne Karte kaum je gezogen würde, da Regierungen und die sie tragenden Parteien der EU-Politik ja bereits zugestimmt haben dürften.


Vorschlag 2 ist die Weiterentwicklung der Interparlamentarischen Konferenz über Stabilität, wirtschaftliche Koordinierung und Steuerung zu einer parlamentarischen Versammlung, die den Europäischen ­Stabilitätsmechanismus (ESM) überwacht. Viele Autoren haben argumentiert, dass es die einzig angemessene Weise zur Kontrolle des Euro zur Vermeidung einer weiteren Eurokrise sei, zu einer tieferen politischen und insbesondere fiskalpolitischen Union überzugehen, in der das EP zur europäischen Legislative und die Kommission zu einer gewählten EU-Regierung wird, die Steuern erheben und Ausgaben beschließen kann. Andere sind jedoch der Auffassung, dass dies die Eurokrise lediglich zu einer politischen und wirtschaftlichen Krise ausweiten würde, da die verschiedenen Demoi der Mitgliedstaaten weiterhin jede Umverteilung von einem Staat zum anderen abwehren würden. Zudem liefe die so beschlossene gemeinsame EU-Politik Gefahr, den höchst unterschiedlichen Volkswirtschaften innerhalb der EU unangemessene Einheitslösungen aufzuzwingen, die wahrscheinlich eher den wohlhabenderen Staaten zugutekommen würden zulasten der ärmeren Staaten und der weniger entwickelten.


Der Vorschlag sieht zwar eine Bankenunion vor, nicht aber eine Fiskal­union. Eine Bankenunion würde es erlauben, die Finanzpolitik wieder allein in die Hand der nationalen Regierungen zu legen, indem sie das Risiko minderte, dass Misswirtschaft in einem Land sofort auf andere durchschlüge und womöglich das Bankensystem destabilisierte. Regierungen, die falsche Entscheidungen treffen und zu viel Geld ausgeben, müssten sich um Umschuldungen bemühen, anstatt von anderen Staaten gerettet zu werden. Ein echter europäischer Währungsfonds würde in diesem Szenario die EZB und die Europäische Kommission als Geldgeber letzter Instanz ersetzen, Liquidität bereitstellen und ein europäisches Umschuldungsprogramm bereitstellen. Der Währungsfonds würde wiederum von einer parlamentarischen Versammlung nach dem Vorbild der Interparlamentarischen Konferenz über Stabilität, wirtschaftspolitische Koordinierung und Steuerung überwacht, die durch Artikel 13 des Europäischen Fiskalpakts eingeführt wurde. Damit würde auch der Erteilung von Notfallkrediten eine gewisse „demoi-kratische“ Legitimität verliehen werden (siehe auch ähnliche Vorschläge von Jens van ’t Klooster in dieser Publikation).


Thomas Piketty und andere haben vorgeschlagen, dass die Versammlung zur Überwachung des ESM aus 400 Mitgliedern bestehen soll: und zwar 320 – anteilig nach der Bevölkerungsgröße des jeweiligen Mitgliedstaats – aus den Nationalparlamenten sowie 80 aus dem EP. Wie sie bemerken, bedarf jede positive politische Maßnahme, die zusätzliche Ausgaben und Investitionen beinhaltet, der Unterstützung durch die Steuerzahler in den Mitgliedstaaten. Dass die EU zu einer strengen Sparpolitik übergegangen ist liegt am Mangel an Solidarität zwischen den EU-Staaten, der wiederum von dem gefühlten Kontrollverlust herrührt. Nationalparlamente in dieser Hinsicht zu stärken, versetzt sie in die Lage, Kontrolle zurückzugewinnen.


Fazit

Beide angeführten Vorschläge sind zweifellos mit zahlreichen Problemen behaftet. Eine Sorge könnte sein, dass sie zu einer Lähmung der EU führen würden, wenn etwa Nationalparlamente nur zu dem Zweck zusammenarbeiteten, ihnen unliebsame Maßnahmen abzuwehren. Zudem bestünde die Gefahr, dass die Reform nationalistischen Strömungen und eigennütziger Politik weiteren Auftrieb verleihen könnte. All diese Einwände müssen ernst genommen werden. Zugleich besteht aber die Hoffnung, dass die Zusammenarbeit zwischen den Nationalparlamenten innerhalb der EU zu neuen Bündnissen gleichgesinnter Politiker führen würde und in der Folge dazu, dass die EU-Politik einfühlsamer auf die unterschiedlichen Erfordernisse der unterschiedlichen Staaten eingeht. Schließlich könnte die Reform auch dazu führen, dass die Europäische Union als ein Weg wahrgenommen wird, wie Bürger/innen in einer vernetzten Welt die politische Kontrolle behalten und ihr Zusammenleben auf respektvolle und für alle Seiten förderliche Art und Weise regeln können.


Aus dem Englischen übersetzt von Joachim Helfer, Karola Klatt und Kai Schnier.


Literaturhinweis

Sandra Kröger, Richard Bellamy. Beyond a constraining dissensus: The role of national parliaments in domesticating and normalising the politicization of European integration. Comparative European Politics, Volume 14, Issue 2, March, Pages 131-153


Einwände

Am 14. Juli 2018 verteidigte Richard Bellamy seinen Vorschlag in der ­Debatte von Twelve Stars. Im Folgenden werden die Haupteinwände auf­geführt. Seine Erwiderungen darauf können online verfolgt werden.


Recherche

Aktuelle Initiativen und Vorschläge zu diesem Thema können dem background briefing entnommen werden.


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