Nachhaltige Integration als demokratische Herausforderung – ein Hoffnungsschimmer für die EU

Updated: Apr 2, 2019

Die EU sollte die Rolle der Verfechterin einer nachhaltigen Integration einnehmen. Nachhaltige Integration im weiteren Sinne umfasst hier nicht nur die Nachhaltigkeitsagenda der UN, sondern alle politischen Maßnahmen, Gesetze und Handlungen.

Kalypso Nicolaïdis argumentiert, dass das nationale wahlpolitische Geschehen aufgrund von Wahlzyklen Geschehen fast immer an kurzfristigen Lösungen orientiert, auch wenn viele Bürger sich um viel längere Zeitspannen ernsthaft Sorgen machen. Die für ihre derzeitige Politik viel gescholtene EU könnte zum Wohle unserer Kinder und ihrer Nachkommen zur Verfechterin langfristiger Politik werden.


Man wirft der EU oft vor, sie sei nicht demokratisch legitimiert. Für viele ist Brüssel gleichbedeutend mit einem bürokratischen Apparat, der mit einem gemeinhin als demokratisches Defizit bezeichneten Makel behaftet ist. In gewissem Maße ist dieser Vorwurf unfair, denn jede Organisation braucht eine Bürokratie und Brüssel ist selbstverständlich mehr als ein Haufen ungewählter Bürokraten. Schließlich wird das Europäische Parlament direkt gewählt und der Europäische Rat besteht aus gewählten Staats- und Regierungschefs. Der Präsident der Europäischen Kommission wird vom Europäischen Rat auf der Grundlage der Ergebnisse der Parlamentswahlen vorgeschlagen. Die EU-Kommissare werden von den einzelnen nationalen Regierungen ernannt. Diese Gewaltenteilung ist in allen demokratischen Systemen üblich, wobei es in der EU die zusätzliche Kontrollinstanz der Nationalregierungen gibt, die ebenfalls Mitspracherechte haben. Die Mitgliedstaaten bleiben Herren über den Vertrag.


An dem Vorwurf ist jedoch auch etwas dran. Intuitiv bedeutet Demokratie, dass das Volk die Politiker zum Teufel jagen kann, wenn es mit ihnen nicht zufrieden ist. Wer aber könnte Brüssel zum Teufel jagen? Auch wenn dieses Brüssel in Wirklichkeit die Summe der Regierungen darstellt, die tatsächlich abgewählt werden können, ist es zwar so, dass nationale Regierungen kommen und gehen, die EU durch die EU-Kommission aber einfach weitermacht auf dem einmal eingeschlagenen Weg hin zu einer immer engeren Union. Vielen gewöhnlichen Bürgern kommt die EU demokratisch träge und unhandlich vor, anders als jede andere Demokratie, die sie kennen.

Ich denke jedoch, dass die demokratische Schwerfälligkeit der EU auch ihr Gutes hat. Nationale Wahldemokratien sind angesichts kurzer ­Wahlzyklen und ständiger Meinungsumfragen stets auf kurzfristige Lösungen versessen, selbst wenn viele Bürger eher langfristig denken. Ein Teilnehmer an der Twelve-Stars-Onlinedebatte hat das sehr gut beschrieben: Das Problem mit dem Anreiz in der Demokratie bestehe darin, dass man manchmal heute auf etwas verzichten müsse, damit es sich in der Zukunft bezahlt mache. Doch gegen das Opfer, das man heute erbringen muss, wird das Volk aufbegehren und den Erfolg, den man viel später erst sieht, demjenigen zuschreiben, der dann an der Macht ist.


Die EU ist dagegen weniger empfindlich für Wahlzyklen. Das ist die Kehrseite ihres demokratischen Defizits. Dadurch könnte sie ein Gegengift gegen die Versessenheit auf kurzfristige Ziele sein – unter dem Motto: Es ist dringend erforderlich, langfristig zu handeln! Eine geläuterte EU könnte so zur Verfechterin einer langfristigen Politik werden, zum Wohle unserer Kinder und ihrer Nachkommen und zur Beruhigung unseres Gewissens. Das Gute am empfundenen Demokratiedefizit der EU wäre ihr Hoffnungsschimmer: vorausschauende Demokratie.

So können wir das Demokratiedefizit der EU auf den Kopf stellen. Die EU, deren kurzfristige demokratische Verantwortlichkeit kritisiert wird, kann demokratisch punkten, indem sie langfristig Verantwortung übernimmt. Es gibt so vieles, was für zukünftige Generationen erhalten werden muss: vom Planeten, der uns gegeben wurde, bis zu den Institutionen, die uns den Frieden sichern. Das Problem besteht nicht in zu wenig Integration, sondern darin, dass sie nicht nachhaltig genug ist. Supranationales Regieren wird am ehesten bei langfristigen Themen gebraucht, wenn es darum geht, der Menschheit eine Zukunft auf diesem Planeten zu sichern. Diese Rolle der EU beim Supranationalismus ist den Brexit-Befürwortern entgangen, die wie wir alle im Bann des Schauspiels von Gipfeltreffen mit ihren laut ausposaunten Dringlichkeitsbeschlüssen stehen. Es muss noch sehr viel getan werden, um nachhaltige Integration zu veankern, und wir müssen dringend damit anfangen – sofort.


Es ist zwar wahr, dass die EU schon für jede ihrer Institutionen über Mechanismen und Organe verfügt, die sich mit dem, was Folgen genannt wird, befassen. Die Global Trends Unit des Forschungsservice des Europäischen Parlaments, die Scientific Foresight Unit des Europäischen Parlaments, das European Political Strategy Centre der Europäischen Kommission und andere mehr zielen darauf ab, einen Blick in die Kristallkugel zu werfen, um für künftige Risiken und Chancen gewappnet zu sein. Folgenabschätzung ist auch Bestandteil der Agenda für bessere Rechtsetzung. Doch es muss noch mehr geschehen.


Zunächst könnte man die Zusammenarbeit dieser Organe verbessern. Auch wenn Europaparlament, Rat und Kommission ein weiteres Organ einsetzen, das ihre Aktivitäten koordiniert und wissenschaftliche Expertise bereitstellt, muss sich dieses Organ im Gegenzug mit ähnlichen Einrichtungen weltweit und auch im Inneren der EU vernetzen, um Anschluss an die Entscheidungsprozesse zu erlangen.


Zum Zweiten müsste eine nachhaltige Integration, wie ich sie vorschlage, die in den 17 Zielen für nachhaltige Entwicklung festgeschriebene Nachhaltigkeitsagenda der UN beinhalten, aber über sie hinausgehen. Sie sollte sich über jede Politik, jede Handlung und jedes Gesetz der EU erstrecken. Im weitesten Sinne könnte die Abschätzung der langfristigen Folgen für jede EU-Entscheidung vorgeschrieben werden, ob politisch oder rechtlich, die Entwicklung und Wohlstand betreffen, die Umwelt, Biodiversität, Demografie, Risiken durch Maschinen oder Künstliche Intelligenz, Mobilität, Energie und so weiter. In anderen Worten für alle Maßnahmen, die man besser mit einer langfristigen Betrachtungsweise entwirft und umsetzt.


Diese Strategie beträfe nicht nur materielle Gegenstände wie Wohlstand, Normen oder Infrastruktur, sondern auch immaterielle wie Rechte, Frieden, politische Ansichten, Informationsflüsse, Identitätsbewusstsein, das Gefühl der Sicherheit oder Angst. Einige lassen sich nur schwer der ein oder anderen Kategorie zuordnen, zum Beispiel Menschenhandel oder Klimawandel.


Drittens muss dieser Ansatz dynamisch und zeitlich flexibel sein. Wenn die beste Politik, die wir heute für die Zukunft planen, nicht mehr die beste ist, sobald die Zeit gekommen ist, müssen wir unsere Strategie anpassen können. Deshalb sollten Gesetze, deren Folgen unsicher oder umstritten sind, viel häufiger mit Verfallsdatum beschlossen werden.


Viertens sollte die Beurteilung systematische Zukunftsforschung beinhalten, die mögliche zukünftige Entwicklungen untersucht; dies im Gegensatz zur klassischen Folgenabschätzung, die sich mit konkreten Lösungen befasst. Es sollten Szenarien mit verschiedenen Zeithorizonten – 5, 10, 30, 50 oder 100 Jahre – entworfen und dann regelmäßig an mögliche und unvorhergesehene Entwicklungen angepasst werden.


Das Europäische Parlament fördert einen Prognoseansatz, der Politiker und Öffentlichkeit der EU auf mögliche Zukunftsszenarien vorbereiten soll. Das Denken in Szenarien dient der Vorbereitung sowohl auf vorstellbare zukünftige Ereignisse als auch auf vorstellbare zukünftige Handlungen, die in Erwägung zu ziehen wären, wenn diese Ereignisse tatsächlich einträten. Es bleibt aber unklar, inwieweit sich die Öffentlichkeit auch mit den möglichen unerwünschten oder widrigen Auswirkungen der vorgeschlagenen Lösungen beschäftigt. Wir müssen uns fragen, wie ein solches Denken anzuregen wäre. Wie lässt sich der Gedankenaustausch zwischen wenigen Menschen unterschiedlicher Herkunft oder größeren Gruppen und den Medien fördern? Wie könnten ungewohnte Umgebungen oder Formate dazu beitragen? Kurz: Wie können miteinander verflochtene Gesellschaften ohne das Diktat von Zukunftsexperten in die Kristallkugel blicken?


Warum nicht auf nationaler Ebene bleiben?

Eine Frage, die in der Onlinedebatte des Projektes Twelve Stars auftauchte, war, ob das Europäische Parlament und die Kommission tatsächlich besser als die nationalen Regierungen und Parlamente in der Lage seien, langfristige politische Konzepte zu erarbeiten. Da wäre doch zunächst die Frage der demokratischen Legitimation wichtig und da hätten die nationalen Institutionen der EU einiges voraus. EU-Ins­titutionen könnten vielleicht vom technokratischen Standpunkt aus bessere Strategien entwickeln, entbehrten dafür aber an Legitimation. Die Öffentlichkeit hätte hier zu wenig Beteiligungsmöglichkeiten. Zum Beispiel könnten der Deutsche Bundestag und die deutsche Regierung entscheiden, erneuerbare Energien in großem Umfang zu fördern, um dadurch CO2-Emissionen einzusparen. Das wäre vom Standpunkt der Legitimation aus betrachtet akzeptabel, auch wenn diese Politik für weniger betuchte Haushalte eine deutliche Mehrbelastung durch steigende Energiepreise bedeutet. Würden indes EU-Institutionen die gleiche politische Entscheidung ohne die Zustimmung der nationalen Parlamente oder gar gegen deren Widerstand treffen, wäre das wohl nicht akzeptabel. Mit anderen Worten: keine Vorausschau ohne Verantwortlichkeit. Wenn man den Menschen kurzfristig etwas abverlangen will, kann die EU es nicht durchsetzen.


Auf diesen Einwand lässt sich auf zweierlei Weise antworten. Ein Minimalist würde sagen, mit „die EU sollte“ sei nur gemeint, dass sie dabei unterstützen sollte, die Herausforderungen deutlich zu machen und Orientierung zu geben. Die politische Umsetzung und Ausgestaltung der Maßnahmen sei aber Sache der demokratischen Entscheidungsprozesse der nationalen Parlamente und Regierungen. Die Länder sollten weiter selbst entscheiden können, wie sie regiert werden, da die verschiedenen Mitgliedsländer nicht alle das Gleiche wollen. Im Ergebnis gäbe es einen zweistufigen Prozess der in die Zukunft gerichteten Politik mit Umsetzungen und Ausgestaltungen, die zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten voneinander abweichen.


Ein Maximalist wäre hingegen der Auffassung, dass man, wenn langfristige Herausforderungen besser bei der EU aufgehoben sind, deren Institutionen auch mit den Befugnissen ausstatten muss, die sie benötigen, um auf die Zukunft Einfluss zu nehmen. Andernfalls könnte es dazu kommen, dass die EU nur über langfristige Themen diskutiert, aber keine Möglichkeit hat, sie auch anzugehen. Damit könnte der Eindruck entstehen, die EU wäre überflüssig. Besser, man stattet das Europäische Parlament und die Kommission mit Handlungsmacht aus und zieht sie über ihre Entscheidungen zur Rechenschaft.


Selbstverständlich muss über eine Politik, die kurzfristige Kosten verursacht, am Ende national debattiert und abgestimmt werden. Für die absehbare Zukunft bleibt die nationale Ebene die wichtigste. Doch die EU muss langfristige Prognosen koordinieren, die aufgrund externer zeitlicher wie räumlicher Faktoren tiefe Unsicherheit beinhalten, etwa beim Klimawandel oder der Künstlichen Intelligenz. Bei langfristigen Entscheidungen muss ein Spektrum an möglichen Folgeszenarien berücksichtigt werden. Die Vor- und Nachteile können dabei sehr ungleich über Ländergrenzen hinweg verteilt sein. Wie kann man das eine gegen das andere abwägen?

In jedem Fall kann die EU nicht einfach so weitermachen wie bisher, wenn sie die nachhaltige Integration Wirklichkeit werden lassen will. Sie muss sich um die Demokratisierung des Blickes in die Zukunft bemühen.


Wie lässt sich der Blick in die Zukunft demokratisieren?

Niemand wird bestreiten, dass langfristige Entscheidungen von möglichst vielen mitgetragen werden sollten. Die EU muss die Autorität und demokratische Legitimation ihrer vorausschauenden Organe stärken und vertiefen – nicht nur durch Vernetzung untereinander, sondern auch, indem sie für die Öffentlichkeit als Ganzes radikal geöffnet werden. Das ist leichter gesagt als getan. Wie soll man kollektiv den Ausgleich zwischen kurzfristigen Kosten und langfristigen Erträgen politischer Handlungen debattieren? Wie über die jeweiligen Risiken und Chancen und wie sie verteilt werden? Wie über den zeitlichen Rahmen? Allgemeiner ausgedrückt geht es darum, wie man sich diesen Fragen von unten nach oben nähern kann. Nachhaltige Integration muss von der breiten Gesellschaft, von Medien, Nichtregierungsorganisationen und Bewegungen aller Art in ein kollektives Verständnis eingebettet sein, denn sie alle können darauf Einfluss nehmen. Wir alle müssen begreifen, dass unsere soziale Welt aus Subsystemen besteht, die von der neuen Rolle der EU als Verfechterin des Langfristigen auf verschiedene Weise berührt werden.


Damit dies wirklich geschieht, muss die EU die Kräfte einer von unten nach oben beratenden, beteiligenden und streitenden Demokratie nutzen. Neuartige Kanäle der Bürgerbeteiligung im Internet können EU-weit Bürgerinnen und Bürger, Gruppen, Verbände und Institutionen aller Art vernetzen und ihre verteilte Intelligenz zum Tragen bringen. Der klassische Ansatz von EU-Stakeholdern muss deutlich erweitert werden und wirklich zum Mitmachen einladen. Als vorausschauende Demokratie könnte die EU es dann mit China aufnehmen, einer Autokratie, die von langfristigen Planern beherrscht wird. Der europäische Weg wäre dagegen, das langfristige Planen der Bevölkerung zu überlassen. Man könnte ein Bürger-Zukunftsgremium ins Auge fassen, das sich ausschließlich mit langfristiger Politik befasst. Wie würde ein solches Gremium gebildet? Einige sind der Meinung, man sollte die Sitze, die im Europäischen Parlament durch den Brexit frei werden, dafür nutzen. Den Leserinnen und Lesern fallen aber sicher auch andere Möglichkeiten ein.


Auch wenn die nationale Ebene die entscheidende bleibt, muss die demokratische europäische Debatte transnational geführt werden. Jedes Land ist aufgefordert, seine Debatte für die anderen zu öffnen. Wenn das Internet heute der Ort ist, an dem allgemein Unzufriedenheit geäußert wird, dann folgt daraus, dass auch die radikal neuen Formen der direkten Demokratie im virtuellen Raum ausgelebt werden sollten, um Autorität, innerhalb von Grenzen wie über sie hinaus, viel breiter zu verteilen. Es geht dabei nicht um eine vertikale Umstrukturierung zur Überwindung von Staatlichkeit, die unerreichbare und selbstbezogen agierende demokratische Institutionen ersetzen soll. Es geht vielmehr um die Kunst, demokratische Wechselbeziehungen und demokratisches Zusammenwirken über Grenzen hinweg zustande zu bringen – und zwar durch horizontale Verbindungen, gemeinsames Engagement und das Bewusstsein der gegenseitigen Verwundbarkeit. Auch wenn die Probleme der Gegenwart oft auf lokaler Ebene gelöst werden, lassen sich die Probleme der Zukunft nur transnational bewältigen.


Bedanken wir uns bei den Euroskeptikern für die Erkenntnis, dass Basisdemokratie der EU nicht im Blut liegt. Ihre Ursünde ist das Misstrauen gegenüber der Bevölkerung. Paradoxerweise könnte genau daraus jetzt Erlösung erwachsen. Der Demokratietheoretiker Robert Dahl beschreibt zwei große demokratische Transformationen: erst die Geburt demokratischer Stadtstaaten in der Antike, dann das Entstehen repräsentativer Demokratien in den Flächenstaaten ab dem 18. Jahrhundert. Können wir uns nicht eine dritte demokratische Transformation vorstellen? Eine Transformation, die künftige Generationen einschließt und den zeitlichen Bezugsrahmen der Demokratie über die heutigen Wählerinnen und Wähler hinaus erweitert.


Wessen Anreize? Welche Anreize?

Ein Kommentator in der Onlinedebatte von Twelve Stars erinnert uns daran, dass Demokratie zwar klare Anreize biete, Technokraten aber, so klug sie auch sein mögen, nicht notwendigerweise vom Anreiz getrieben würden, unser aller langfristige Interessen zu verfolgen. Beamte, so die Argumentation, könnten Reformen hintertreiben, um die eigene Stelle in der Verwaltung zu erhalten oder einfach nur um Mehrarbeit abzuwenden. Wir müssen also darüber nachdenken, welcher Vorteil den einzelnen Akteur dazu bringt, langfristige Ziele zu verfolgen.


Insbesondere könnte man fragen, warum wir annehmen, dass mehr Bürgerbeteiligung am politischen Prozess den Anreiz steigert, sich mit langfristigen Themen zu befassen. Um ungewisse langfristige Folgen abzuschätzen, brauchen wir tatsächlich eine umsichtigere Politik und nachdenklichere Debatten. Die großen langfristigen Probleme wie Klima, Einwanderung, Künstliche Intelligenz und Automation sind wirklich schwer zu verstehen. Warum aber sollten wir glauben, dass sie zwar für einen durchschnittlichen europäischen Wähler zu kompliziert wären, nicht aber für einen Politiker? Diese Themen können zumindest so weit verstanden werden, dass sich eine informierte Entscheidung fällen lässt. Unter Technokraten wie unter Bürgern können die Meinungen über technische Fragen gleich weit auseinandergehen.


Kann man der EU überhaupt trauen?

Viele sind der Meinung, dass die EU nicht langfristig genug gedacht hat, als sie den Euro einführte, denn die langfristige Verteilung von Vorteilen und Lasten wurde nicht berücksichtigt. Einer der Teilnehmer der Onlinedebatte bemerkte spöttisch, es sei nicht einmal klar, ob die EU daraus gelernt habe. Andere waren dagegen der Ansicht, der Euro sei im Gegenteil gerade ein gutes Beispiel für langfristiges strategisches Denken. Kurzfristige Probleme wurden in Kauf genommen, um dorthin zu gelangen, wo der Euro dem Dollar die Stirn bieten kann und sich zu einer Reservewährung entwickelt, mit der die EU Wohlstand und Macht erlangt. Tatsache ist, dass wir Mühe haben, alternative Szenarien zu berücksichtigen. Was wäre geschehen, wenn es den Euro nicht gegeben hätte? Oder wenn es andere Geschwindigkeitsvorgaben für die Verringerung von Staatsschulden gegeben hätte? Die Frage bleibt die gleiche: Findet die EU einen Weg, Debatten über langfristige Szenarien demokratisch zu führen?


Den Bürgern wird die EU auch in absehbarer Zukunft entfernter und komplexer vorkommen als die staatlichen Stellen daheim. Eine nachhaltige Integration kann diesen Fehler mildern. Sie ist mehr als eine schnelle technische Lösung, sie ist ein Ideal. Damit nachhaltige Integration Wirklichkeit wird, müssen sich Denkweise und Praxis ändern. Es ist an der Zeit, dass wir gemeinsam dieses Ideal entwickeln und überlegen, wie wir es erreichen können.


Aus dem Englischen übersetzt von Joachim Helfer, Karola Klatt und Kai Schnier.


Einwände

Am 27. Mai 2018 verteidigte Kalypso Nicolaïdis ihren Vorschlag in der ­Debatte von Twelve Stars. Im Folgenden werden die Haupteinwände ­aufgeführt. Ihre Erwiderungen darauf können online verfolgt werden.


Recherche

Aktuelle Initiativen und Vorschläge können dem background briefing entnommen werden.


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