Für eine EU-weite Klimasteuer auf den Flugverkehr

Updated: Apr 2, 2019

Die EU sollte in allen Mitgliedsländern hohe Steuern für Luftverkehr einführen.

Ingrid Robeyns argumentiert, dass Luftverkehrsunternehmen momentan gewaltige und unfaire Vorteile genießen gegenüber Unternehmen, die andere Transportmittel anbieten – Züge, Busse usw. –, da der Flugtreibstoff Kerosin nicht besteuert wird. Unter den heutigen Bedingungen kommen Flugpassagiere nicht für den Schaden auf, den sie dadurch anrichten, dass durch ihr Handeln Treibhausgase in die Atmosphäre geraten. Da gemeinhin anerkannt ist, dass die Verursacher von Umweltverschmutzung (und nicht alle Leidtragenden) für den Schaden aufkommen sollen, sollten die Preise für den Luftverkehr steigen, um dieser Verschmutzung Rechnung zu tragen.


Der in Europa extrem heiße und trockene Sommer 2018 hat uns einen ersten Eindruck von den tief greifenden Veränderungen des Weltklimas gewährt, die wir zu erwarten haben. Seit Langem warnen Forscher mit immer erdrückenderen Beweisen vor dem von Menschen verursachten Klimawandel. Alles in allem wird die Klimaveränderung für die Menschheit ernsthafte negative Folgen haben. Einige der eindrücklichsten sind der Anstieg des Meeresspiegels, der nicht nur Inseln untergehen lassen, sondern auch dicht besiedelte Flussdeltas wie in Bangladesch überfluten wird, wo viele Millionen, meist arme Menschen leben. Stürme werden an Stärke und Häufigkeit zunehmen, Menschen und Tiere werden darin umkommen, Häuser, Fabriken und Infrastruktur werden zerstört werden. Auch werden sich die Niederschläge in Zukunft anders über die Welt verteilen, was Hungerkatastrophen wahrscheinlicher macht.


Glücklicherweise haben sich nach jahrzehntelanger Untätigkeit nunmehr (fast) alle Länder darauf geeinigt, den Ausstoß von Treibhausgasen zu verringern, um den Temperaturanstieg auf unter zwei Grad Celsius zu halten und damit die Gefahr von katastrophalen Auswirkungen des Klimawandels zu begrenzen. Eine wissenschaftliche Beurteilung der Klimapolitik zeigt jedoch, dass wir zu wenig tun und das Wenige zu spät und zu langsam. Bei der gegenwärtigen Rate der Emissionssenkung verbleiben uns noch 17 Jahre, bis wir das CO2-Budget aufgebraucht haben werden, das uns unter dem Zwei-Grad-Ziel halten kann. Tatsächlich nehmen die durchschnittlichen Emissionen pro Person in den meisten reichen Ländern kaum ab. Gleichzeitig kommen riesige Menschenmassen endlich aus der Armut heraus und können sich zum ersten Mal im Leben Fleisch, Milchprodukte, Elektrizität und motorisierte Fahrzeuge leisten. Diese Bevölkerungsgruppen steigern ihren Pro-Kopf-Ausstoß an Treibhausgasen mittlerweile erheblich. Wir sind gefährlich nah an dem Punkt, an dem sich eine globale Katastrophe nicht mehr abwenden lässt. Das dramatische Ausmaß der Herausforderung, die sich uns stellt, verlangt nach sofortigen, einschneidenden politischen Entscheidungen. Die reicheren Nationen, die historisch gesehen die meisten Treibhausgasemissionen verursacht haben und bedingt durch ihren luxuriösen Lebensstandard immer noch viel mehr ausstoßen als andere, schulden es der Menschheit, die Vorreiterrolle einzunehmen.


Der Vorschlag

Ich schlage vor, dass die Europäische Union einen Prozess anstoßen soll, der zur Einführung hoher Luftverkehrssteuern in allen Mitgliedstaaten führt.


Warum ausgerechnet der Flugverkehr? Erstens weil er eine der Hauptquellen von Treibhausgasen ist. Außerdem verstärkt es den Treibhauseffekt zusätzlich, solche Gase in den höheren Schichten der Atmosphäre auszustoßen. Auch in absehbarer Zukunft werden Flugzeuge mit Kerosin fliegen, einem fossilen Brennstoff. Triebwerke, die anders angetrieben werden als mit fossilen Brennstoffen, befinden sich noch im frühen Versuchsstadium. Nationalstaaten besteuern Kerosin derzeit nicht, weil sie Wettbewerbsnachteile für ihre staatlichen Airlines und Flughäfen befürchten. Die in nur einigen EU-Ländern erhobenen Luftverkehrsabgaben sind viel zu gering und uneinheitlich. Wenn wir Konsum beschränken wollen, der sich schädlich auf die Atmosphäre auswirkt, dann sollten wir die Besteuerung des Luftverkehrs erhöhen, damit er insgesamt zurückgeht. Zweitens wird durch die nur sehr begrenzte Besteuerung des Luftverkehrs der Reisemarkt auf den europäischen Strecken verzerrt. Es ist heute sehr viel billiger, von Berlin nach Madrid zu fliegen, statt mit dem Zug zu fahren. Doch ist es auch sehr viel schädlicher für das Klima und schadet damit allen, die von der Klimakatastrophe betroffen sein werden – darunter auch jene Milliarden von Menschen weltweit, die niemals reich genug sein werden, um mit dem Flugzeug zu reisen, aber auch all jene, die ganz bewusst darauf verzichten, innerhalb Europas zu fliegen.

Wenn also alle EU-Länder übereinkommen, eine Klimasteuer für jeden Flug, der in Europa startet oder landet, zu erheben, dann wird diese ­politische Maßnahme dazu beitragen, die Verursacher jenes Schadens, den sie am Klima unwiderruflich anrichten, wenigstens zur Kasse zu bitten. Außerdem bekommen Zug- und Busunternehmen eine faire Chance, mit den Billigfluglinien zu konkurrieren.


Warum sollte die EU einen solchen politischen Vorstoß unternehmen? Warum kann sie dieses Thema nicht den Mitgliedstaaten überlassen? Die Antwort ist, dass, wenn nur einige Länder eine solche Klimasteuer einführen würden, dies benachbarten Flughäfen einen unfairen Preisvorteil verschaffen würde. Nehmen wir an, dass Belgien und Deutschland eine solche Klimasteuer erheben, die Niederlande und Polen aber nicht. Dann würden polnische den deutschen Flughäfen Passagiere wegnehmen sowie niederländische Flughäfen den belgischen wie den deutschen. Ein solches Problem nennt die Wissenschaft ein Problem kollektiven Handelns: Für alle wäre es besser, wenn es eine solche Steuer gäbe, denn sie würde helfen, das Klima zu schützen und den Schaden abzuwenden, den der Klimawandel verursachen wird. Für jedes einzelne Land wäre es aus seiner individuellen Sicht aber gewinnträchtiger, nicht mitzumachen und den Passagieren Flugreisen weiter günstig zu ermöglichen – als schnorrende Trittbrettfahrer der ökologischen Anstrengungen anderer. Folglich muss die EU einen Prozess anstoßen, der dazu führt, dass alle EU-Mitgliedstaaten den Flugverkehr gleichermaßen hoch besteuern. In Anbetracht der Geografie und enormen Größe des Binnenmarktes werden auch internationale Airlines diese Steuer nicht umgehen können. Wenn die EU mit gutem Beispiel vorangegangen ist, kann das Vorhaben auch auf die Ebene der UN getragen werden.


Einige Einwände

In der Twelve-Stars-Onlinedebatte wurden einige Einwände geäußert und Fragen gestellt, die es notwendig machen, diesen Vorschlag zu verfeinern und weitere Forderungen aufzustellen.

Zunächst geht es um die Befürchtung, dieser Vorschlag sei schlicht nicht umsetzbar: entweder weil die EU keine Steuern erheben kann oder weil es unwahrscheinlich ist, dass alle 27 nationalen Regierungen sich ­einstimmig darauf einigen. Die Idee ist ja tatsächlich, dass alle Mitgliedsländer mitmachen, weil sie das oben entwickelte Argument überzeugt. Verantwortungsvoll handelnde Staatsmänner und -frauen, die über ihre kurzfristigen Interessen hinaus Führungsstärke zeigen, müssen sich – genau wie ihre Wähler – einfach nur eine Reihe von Fragen stellen:

  • Erfordert der Klimawandel entschlosseneres und weiterreichendes Handeln?

  • Trägt der Luftverkehr maßgeblich zum Treibhauseffekt bei?

  • Wird der Luftverkehr gegenwärtig niedriger besteuert als andere umweltbelastende Industrien?

  • Wird der Luftverkehr viel geringer besteuert als andere, weniger umweltschädliche Transportmittel?

  • Wären andere Länder wirtschaftlich im Vorteil, wenn Luftverkehrs­abgaben nur von einem Land allein erhoben werden würden?

Wenn die Antwort auf alle diese Fragen Ja lautet, dann gibt es nur eine Schlussfolgerung: Zu unserem eigenen Wohlergehen sollten wir gemeinsam handeln. Als Philosophin und Ökonomin kann ich nur die Argumente für die politische Debatte beisteuern. Es ist an der Politik, Führungsstärke zu zeigen, und an den Wählerinnen und Wählern, sich für Kandidatinnen und Kandidaten mit moralischem Rückgrat zu entscheiden, die die Menschheit vor jenen in Schutz nehmen, die zu kurz denken und damit Schaden für uns alle anrichten.


Ein zweiter Einwand bezieht sich auf den wirtschaftlichen Schaden, den eine solche Steuer anrichten würde, da ihr erklärtes Ziel ja ist, den Flugverkehr insgesamt zu verringern, um Emissionen einzusparen. Die Vorhersage in diesem Einwand trifft empirisch teilweise zu: Eine Steuer auf den Flugverkehr wird sich auf einige Teilbereiche der Wirtschaft negativ auswirken, und zwar auf die Luftfahrtbranche. Moralisch sind diese negativen Auswirkungen jedoch gerechtfertigt, da es der Luftfahrtindustrie jahrzehntelang erlaubt wurde, das Verursacherprinzip zu verletzen, nach dem jeder für den von ihm verursachten Schaden aufkommen muss. Es wird also nur eine historische ökonomische und ökologische Ungerechtigkeit abgestellt. Ökonomisch gesehen ist die Vorhersage ­zudem unvollständig. Einerseits wird zwar die Luftfahrtindustrie leiden, auch wenn schwer vorherzusagen ist wie sehr. Andererseits kann aber erwartet werden, dass andere Teilbereiche der Wirtschaft wachsen werden, wenn die Luftfahrt erheblich besteuert wird: Billiger und damit wettbewerbsfähiger werden lokal produzierte Lebensmittel und Konsumgüter sowie Freizeit- und Urlaubsziele, die mit Autos oder Zügen erreicht werden können. Diese Branchen werden also profitieren.


Einen Sonderfall des zweiten Einwands stellen die Tourismusindustrien von Ländern wie Spanien oder Griechenland dar, die gegenwärtig durch Billigflüge florieren. Die EU-Mitgliedsländer, die am meisten vom Tourismus abhängig sind, haben auch die höchste Arbeitslosigkeit. Deshalb ist hier die Besorgnis des wirtschaftlichen Schadens sehr ernst zu nehmen. Die EU sollte einen Teil der Einnahmen durch die Luftverkehrsabgabe dafür einsetzen, in den besonders betroffenen Ländern und Regionen neue, klimafreundliche Wirtschaftstätigkeit zu fördern. Mit dem Rest der Steuereinnahmen sollte das lang geplante Hochgeschwindigkeitsnetz für Eisenbahnfernverbindungen endlich umgesetzt werden, das gegenwärtig nur aus einigen wenigen superschnellen Strecken besteht, die meisten davon in Frankreich. So könnten Europäer auch weiterhin nach Spanien oder Griechenland in den Urlaub reisen, nur mit dem Zug statt mit dem Flugzeug.


Ein dritter Einwand gegen den Vorschlag ist, dass nur noch Reiche sich das Reisen mit dem Flugzeug würden leisten können, wenn es diese Luftfahrtabgabe gäbe. Das ist tatsächlich der Fall: Wenn ein Hin- und Rückflugticket 390 Euro statt 39 Euro kosten würde, dann würden viele sehr viel seltener für einen Wochenendtrip nach Venedig fliegen. Diese Verringerung des Flugverkehrs ist genau das, was mit der vorgeschlagenen Steuer erreicht werden soll. Flugreisen gehören nicht zum Grundbedarf eines Menschen, den jeder für wenig Geld decken können sollte. Die über 40-Jährigen können sich noch daran erinnern, wie man früher reiste: mit Fernbussen, Zügen und Schiffen, den ganzen Weg von Brüssel über Rom bis nach Athen. Solange durch das Fliegen die Atmosphäre viel mehr in Mitleidenschaft gezogen wird als durch die anderen Transportmittel, sollten wir es als Luxus begreifen. Das Fliegen ist nur aufgrund der unfairen Wettbewerbsvorteile, die der Luftfahrtindustrie zuteilwurden, zu einem Massenvergnügen geworden. Jahrzehntelang mussten diejenigen, die die Vorzüge des Fliegens in Anspruch nahmen, nicht für die Umweltbelastung zahlen, die sie damit anrichteten.


Ein letzter Einwand aus der Twelve-Stars-Onlinedebatte war, dass man möglicherweise mit anderen Mitteln das gleiche Ziel erreichen könnte. Statt sich eine umweltschädliche Aktivität herauszugreifen (hier Flug­reisen und -transporte), könnte man die Umweltbelastung auch allgemeiner angehen und ihr beispielsweise mit dem EU-Emissionshandelssystem begegnen. Da der Emissionshandel bereits existiert, könnte man ihn verbessern, statt sich eine spezielle Branche vorzuknöpfen. Die Antwort darauf ist offensichtlich: Das Ziel muss sein, die gesamten Emissionen zu senken und umweltschonendere Alternativen wettbewerbsfähiger zu machen. Wenn das mit dem EU-Emissionshandel zu erreichen ist, umso besser. Flugzeuge aus anderen Erdteilen in den EU-Emissionshandel einzubinden, erfordert jedoch die Zustimmung der entsprechenden überseeischen Regierungen, die bisher nicht zu erlangen war. Sie einer Steuer zu unterwerfen, sobald sie in einem EU-Mitgliedstaat landen, ist hingegen problemlos möglich.


Ebenso könnte man auf die Entschließung der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation verweisen, die vorsieht, den CO2-Ausstoß auf die Höhe von 2020 zu begrenzen. Ab dann müssen Fluggesellschaften für höhere Emissionen Kompensationszahlungen leisten. Diese Entschließung geht jedoch sicherlich nicht weit genug, denn es ist nicht vorgesehen, das hochgradig schädliche Emissionsniveau des Jahres 2020 zu senken, sondern lediglich, es beizubehalten. Sie verletzt zudem das Verursacherprinzip sowie das Gebot der Fairness im Wettbewerb der Verkehrsträger. Einige Formen der Kompensation, zum Beispiel Bäume zu pflanzen, sind darüber hinaus ökologisch unzureichend, da in näherer Zukunft durch sie kein bedeutsamer Rückgang der Emissionen zu erwarten ist. Wenn wir die Klimakatastrophe noch verhindern wollen, bleibt uns jedoch nicht mehr viel Zeit.


Fazit

Die von mir vorgeschlagene Luftverkehrsabgabe ist kein Selbstzweck, sondern ein Mittel, das dazu dienen soll, die Emissionen zu verringern und alternative Verkehrsträger zu fördern. Auf diese Ziele bestehe ich, auch wenn die Mittel, also die politischen Maßnahmen danach ausgesucht werden sollten, wie gut sie diesen Zielen dienen können. Wenn es andere Maßnahmen oder Institutionen gibt, die wirkungsvoller und vielleicht sogar mit weniger Nachteilen belastet sind, dann sollte man diese vorziehen. Der Vorteil der vorgeschlagenen Steuer ist, dass sie sich sehr schnell umsetzen lässt, sobald die politischen Entscheider von den Argumenten überzeugt sind. Ich erkenne an, dass es kurzzeitig zu wirtschaftlichen Anpassungsprozessen kommen wird, die für viele in der Luftfahrt oder im Tourismus beschäftigte Menschen schmerzhaft sein werden. Wir müssen jedoch den sehr viel größeren Schaden im Blick behalten, den die Klimakatastrophe Milliarden von Menschen zufügen wird. Obwohl unsere Generation über die tödlichen Folgen der Verbrennung fossiler Brennstoffe Bescheid weiß, die unsere Vorfahren noch nicht erkannt haben, ändert sie ihr Verhalten nicht. Fliegen ist ein schmutziger Luxus, den wir der Menschheit zuliebe drastisch einschränken müssen – zumindest so lange, bis wir mit Sonnenenergie abheben können.


Aus dem Englischen übersetzt von Joachim Helfer, Karola Klatt und Kai Schnier.


Literaturhinweis European Commission. Reducing Emissions from Aviation. https://ec.europa.eu/clima/policies/transport/aviation_en.


Shue, Henry. “Uncertainty as the Reason for Action: Last Opportunity and Future Climate Disaster.” Global Justice: Theory, Practice, Rhetoric 8 (2): 86–103, 2015.


Broome, John. Climate Matters: Ethics in a Warming World. New York: W. W. Norton & Co., 2012.


Einwände

Am 6. Juli 2018 verteidigte Ingrid Robeyns ihren Vorschlag in der Debatte von Twelve Stars. Im Folgenden werden die Haupteinwände aufgeführt. Ihre Erwiderungen darauf können online verfolgt werden.



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