Ein unidentifiziertes parlamentarisches Objekt für die Eurozone

Updated: Apr 2, 2019

Ein neu zu schaffendes Parlament der Eurozone sollte – unter anderem – die Finanzminister der Eurozone beaufsichtigen, politische Vorstöße in der Eurozone miteinander abstimmen und alle Notmaßnahmen der Europäischen Zentralbank auf den Finanzmärkten genehmigen.

Jens van ’t Klooster argumentiert, dass dramatische Entscheidungen über die Zukunft des Euro auf Dringlichkeitssitzungen der europäischen Finanzminister mit den nicht durch Wahlen bestimmten Mitgliedern des EZB-Rates getroffen werden. Diese Situation ist unhaltbar. Deshalb sollte ein neu zu schaffendes Europarlament die Kontrolle über den Euro erhalten.


Als der frisch vereidigte griechische Finanzminister Yannis Varoufakis erstmals seine europäischen Kollegen traf, versuchte er, ihnen den Entwurf eines griechischen Vorschlags zu lesen zu geben. Thema des Treffens war die griechische Schuldenkrise und sein Vorschlag bezog sich auf das 240 Milliarden Euro schwere Rettungspaket für Griechenland. Doch just als er sein Papier verteilen wollte, sprangen seine Kollegen auf, um ihn davon abzuhalten. In seinem Buch Die ganze Geschichte erzählt Varoufakis den Vorfall so:


„Ungläubig fragte ich: ‚Wollt ihr mir damit sagen, dass ihr mich daran hindert, meinen Kollegen ein paar Seiten mit unseren Vorschlägen zu wichtigen Problemen rund um das Griechenland-Programm zukommen zu lassen – heute immerhin das einzige Diskussionsthema?‘ Ja, genau das wollten sie sagen. Aber warum? Aus welchem Grund? Gab es für eine solche Weigerung eine vernünftige Erklärung? Die Antwort folgte, als wir wieder zusammensaßen – von Wolfgang Schäuble. Wenn er meine Vorschläge vorab erhielte, behauptete er, wäre er rechtlich verpflichtet, sie dem Bundestag in Berlin vorzulegen. Und dann wäre die Hölle los, weil die verschiedenen Gruppen in seiner Partei und der Opposition sämtliche Bedenken dazu äußern würden. Meine Vorschläge wären tot, ehe die Institutionen überhaupt eine Chance gehabt hätten, darüber nachzudenken. ‚Also, trage deine Vorschläge den Institutionen vor‘, schlug er erneut vor.“


Die Institutionen, von denen der damalige deutsche Finanzminister Schäuble sprach, sind der Internationale Währungsfonds, die Europäische Kommission und die Europäische Zentralbank (EZB). Um auch nur die geringste Chance zu haben, so Schäuble, müssten Varoufakis‘ Vorschläge zuerst den ungewählten Funktionären dieser Institutionen, ­insbesondere der EZB, vorgelegt werden. Erst dann könne die Eurogruppe sie in Erwägung ziehen. Die Nationalparlamente bekämen Änderungen am griechischen Rettungspaket erst zu sehen, nachdem alles entschieden sei.


Die Institutionen, die heute über den Euro bestimmen

Wie diese Anekdote veranschaulicht, werden die wichtigen Entscheidungen zur Eurozone gegenwärtig von der Eurogruppe und der EZB getroffen. Sie sind in Hinblick auf den Euro die zwei mächtigsten Institutionen. Warum gerade sie? Nicht alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union nutzen den Euro als Währung. Daraus folgt, dass die meisten politischen EU-Institutionen, einschließlich des Europäischen Parlaments, zur Gemeinschaftswährung nicht viel zu sagen haben. Ebenso wenig haben dies jedoch auch die Nationalparlamente in den Mitgliedstaaten. Dieser Mangel an parlamentarischer Aufsicht schafft ein politisches Vakuum, in dem Entscheidungen, die alle Bürger/innen der Eurozone betreffen, im kleinen Kreis und oftmals in aller Eile hinter verschlossenen Türen getroffen werden.


Um bessere Entscheidungen zu treffen, braucht die Eurozone eine quasiparlamentarische Institution. Dieses Eurozonen-Parlament sollte sich mit der Zukunft des Euro beschäftigen und in alle wichtigen Entscheidungen einbezogen werden. Es sollte jedoch nicht – wie andere Vorschläge für ein Eurozonen-Parlament es fordern – die Nationalparlamente ersetzen. Bevor ich untersuche, wie mein vorgeschlagenes unidentifiziertes parlamentarisches Objekt genau aussehen könnte, werde ich erklären, warum eine solche Einrichtung wünschenswert ist.


Ein eigenes Parlament würde der Eurozone auf zwei Weisen nützen: Zum einen würde es die Kontrollmechanismen stärken, zum anderen die Beratungsfähigkeit verbessern. Unter Kontrollmechanismen verstehe ich jene Gewaltenteilung, in der die jeweils anderen politischen Akteure in der Lage sind, dem Tun jedes einzelnen politischen Akteurs wirkungsvoll zu begegnen oder es sogar zu verhindern. Verfügt ein politisches System über solche „Checks and Balances“, dann funktioniert es nach James Madisons Ausführungen in The Federalist so, dass ­seine verschiedenen Bestandteile durch ihre Beziehungen zueinander gegenseitig in die für sie vorgesehenen Positionen verweisen. Unter beratenden Fähigkeiten verstehe ich das Vermögen von Institutionen, unter Bezug auf eine große Bandbreite faktischer und normativer Erwägungen zu ausgewogenen Urteilen zu kommen. Beiden, der Eurogruppe wie der EZB, fehlen derzeit sowohl die Kontrollmechanismen als auch Beratungsfähigkeiten vergleichbarer politischer Institutionen auf nationaler Ebene. Die Schaffung eines Eurozonen-Parlaments würde dazu beitragen, dieses Defizit auszugleichen.


Die Eurogruppe

Betrachten wir zunächst die Eurogruppe. Ihre Sitzungen finden stets am Vorabend der regelmäßigen Treffen der europäischen Wirtschafts- und Finanzminister (ECOFIN-Tagungen) statt. Die Minister/innen haben mithin bereits den ganzen Tag gearbeitet, bevor die Sitzung überhaupt beginnt. Vertreter des Internationalen Währungsfonds, der Europäischen Kommission und der EZB nehmen teil, haben aber kein Stimmrecht. Die Beratungen sind zügig, können sich aber trotzdem bis in die Morgenstunden ziehen.


Genau wie bei den regulären ECOFIN-Tagungen finden die Verhandlungen der Eurogruppe hinter verschlossenen Türen statt. Tagesordnung und Ergebnisse werden veröffentlicht, nicht jedoch genaue Mitschriften. Anders als die ECOFIN-Tagungen unterliegen die Eurogruppen-Sitzungen keinem Vertrag. Stattdessen wird ihr Ablauf durch eine einseitige Handreichung für den Dienstgebrauch geregelt. Treffen die europäischen Finanzminister sich im Rahmen der Eurogruppe, so können sie sich der Aufsicht der Nationalparlamente weitgehend entziehen, denen sie eigentlich Rechenschaft schulden. Erst wenn sie eine Übereinkunft erreicht haben, können die einzelnen Parlamente entscheiden, ob sie diese annehmen oder ablehnen.


Die Europäische Zentralbank

Die zweite für die Steuerung des Euro entscheidende Institution ist die Europäische Zentralbank. Wie die meisten Zentralbanken nimmt die EZB – bis auf ihr gesetzliches Mandat – keine Anweisungen von Regierungen entgegen. Vielmehr werden Entscheidungen über Zinssätze und andere Werkzeuge der Geldpolitik von den Mitgliedern des EZB-Direktoriums und den Präsidenten jener nationalen Zentralbanken getroffen, die zusammen das Eurosystem bilden. Die Verhandlungen sind zäh und greifen auf das Fachwissen der Zentralbanker der Mitgliedstaaten zurück. Als die Regierungen der EU das Mandat der EZB festlegten, wurde weithin angenommen, dass die Aufgabe einer Zentralbank ziemlich simpel sei. Das Mandat der EZB ist es, die Inflation gering zu halten. In der Vergangenheit ging man davon aus, dass sich dieses Ziel mithilfe des groben, aber wirkungsvollen Mittels erreichen ließe, die kurzfristigen Zinsen anzuheben oder zu senken. Für diese enge Aufgabenstellung ist die förmliche Struktur der EZB auch sinnvoll.


Im Laufe des vergangenen Jahrzehnts sah sich die EZB jedoch einer Reihe völlig neuer Herausforderungen gegenüber, für die ihre Strukturen nicht gemacht worden waren. Zuerst bekam sie es mit der Bankenkrise von 2007/2008 zu tun, dann folgte von 2010 bis 2012 die Staatsschuldenkrise. Nach 2008 verlor die Anpassung der kurzfristigen Zinssätze als geldpolitisches Mittel aufgrund der schweren Wirtschaftskrise stark an Wirksamkeit. Die EZB musste völlig neue geldpolitische Maßnahmen entwerfen, um der Lage Herr zu werden. Gleichzeitig wurden ihre Aufgaben immer komplexer. Dass eine Zentralbank sich tatsächlich ganz auf die Inflationsrate konzentrieren soll, ist zunehmend umstritten und liefert auch wenig Hinweise für den richtigen Gebrauch der neuartigen geldpolitischen Werkzeuge. Zudem hat die EZB auch eine Reihe neuer Zuständigkeiten bei der Bankenaufsicht und zum Erhalt der Finanzstabilität erworben, für die ihr Mandat einmal mehr keine Vorgaben bietet.


Während andere Zentralbanken Weisungen ihrer Nationalparlamente einholen können, ist die EZB in dieser Hinsicht auf sich allein gestellt, weil es kein Parlament für die Eurozone gibt. Eben diese Fehlstelle macht die EZB sehr viel unabhängiger als andere Zentralbanken. Zudem kann der Kern ihres Mandats im Gegensatz zu den Mandaten anderer Zentralbanken nicht ohne Weiteres verändert werden. Die US-Notenbank wird beispielsweise oft als Geschöpf des US-Kongresses bezeichnet, der sie einfach anweisen kann, ihre Geldpolitik auf jede gewünschte Weise zu ändern. Das Mandat der EZB wurde dagegen 1992 im Maastricht-Vertrag festgeschrieben. Die Mitgliedstaaten können diesen Vertrag zwar gemeinschaftlich abändern, doch wäre der Weg dorthin extrem beschwerlich und fast zum Scheitern verurteilt, da er der Zustimmung von nicht weniger als 68 verschiedenen politischen Institutionen bedarf, darunter nicht nur alle nationalen und viele regionale Parlamente, sondern auch drei Könige, eine Königin und ein Herzog. In Ermangelung eines gangbaren demokratischen Weges zur Anpassung ihres Mandats sah sich die EZB gezwungen, ihr Mandat auf eigene Faust neu und kreativ zu interpretieren.


Gewaltenteilung und Kontrolle

Um die Gewaltenteilung zu gewährleisten und ihre Beratungen zu verbessern, sollten sowohl die EZB als auch die Eurogruppe einem Eurozonen-Parlament Rechenschaft schuldig sein. Diese Institution würde einen langfristigen Blick auf die Zukunft des Euro haben und an wichtigen Entscheidungen beteiligt sein. Ein solches Parlament müsste jedoch nicht alle Eigenschaften und Befugnisse eines Nationalparlaments besitzen, auch wenn andere Vorschläge zu der Annahme neigen, dass das eine ohne das andere nicht zu haben ist. Sie betrachten ein Eurozonen-Parlament als Schritt in Richtung einer europäischen Regierung, die noch viel mehr Macht über die Mitgliedstaaten hätte. Insbesondere sollte dieses Parlament einem aktuellen Vorschlag von Thomas Piketty zufolge befugt sein, Steuern zu erheben, Geld zu leihen und Ausgaben aus einem großen, eigenen Haushalt zu tätigen.


Es ist jedoch alles andere als sicher, ob die Übertragung weiterer Befugnisse auf die EU-Ebene der richtige Weg ist. Der ehemalige Kommissionspräsident Jacques Delors hat die EU einmal als unidentifiziertes politisches Objekt beschrieben. Sie ist weder eine schlichte ­zwischenstaatliche Institution, noch ist sie selber ein Staat. Vielmehr dient sie als komplexes Vehikel der Koordinierung und Kooperation zwischen den Regierungen europäischer Staaten. In diesem Sinne glaube ich, dass die Eurozone heute ein unidentifiziertes parlamentarisches Objekt benötigt.

Statt die nationalen Parlamente zu ersetzen oder zu überstimmen, sollte ein Eurozonen-Parlament diese ergänzen und dort stärken, wo es ihnen schwerfällt, ihrer Rolle gerecht zu werden. Dieser Funktion könnte das Eurozonen-Parlament auf zwei verschiedene Weisen gerecht werden, ohne dafür Ausgaben- oder Steuerbefugnisse zu erhalten.


Das Eurozonen-Parlament

Erstens würde ein richtig ausgestaltetes Eurozonen-Parlament die Qualität politischer Debatten zu Themen der Geldpolitik und der Finanzmärkte entscheidend verbessern. Der Aufstieg der Finanzmärkte und die europäische Integration haben ein ungeheuer komplexes Regulierungssystem geschaffen, gestaltet zu je eigenen Teilen von der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich in Basel, den europäischen Institutionen in Brüssel, der EZB in Frankfurt und den Regierungen der Mitgliedstaaten der Eurozone. Mittlerweile ist es unmöglich, den Überblick über die laufenden Regeländerungen zu behalten. Gleichwohl befassen sich in den meisten Parteien in den Mitgliedstaaten nur ein oder zwei Abgeordnete mit diesen Themen. Derweil unterhält die Finanzindustrie einen gewaltigen Lobbyapparat, der dreißigmal mehr Geld ausgibt als alle NGOs und Gewerkschaften zusammen. Was die Eurozone vor allem anderen tun muss, ist, die parlamentarischen Beratungen zu allen die Gemeinschaftswährung betreffenden Fragen auf breitere Schultern zu stellen und ihre Qualität zu verbessern. Zu diesem Zweck sollte Abgeordneten des Eurozonen-Parlaments ein Stab aus Politikberatern und Wissenschaftlern zur Seite gestellt werden, der Probleme analysiert, Vorschläge untersucht und den Nationalparlamenten Politikempfehlungen gibt. Zudem sollte von den Parlamentariern auch erwartet werden, Widerstand auf nationaler Parteiebene zu organisieren und europaweite Politikvorschläge zu koordinieren. Auf diese Art und Weise würde das Eurozonen-Parlament das eigenständige Urteil der Abgeordneten der Nationalparlamente nicht beschneiden, sondern es vielmehr stärken und seine Reichweite vergrößern.


Zweitens sollte das Eurozonen-Parlament in alle Entscheidungsprozesse einbezogen werden, bei denen es zurzeit an angemessener parlamentarischer Aufsicht mangelt. Zu diesem Zweck sollte das Parlament schon früh in den politischen Prozess eingebunden werden, wenn es um zwischenstaatliche Abkommen, Absichtserklärungen, Verträge oder Schuldenschnitte geht, die die Eurogruppe und ihre neu geschaffenen Instrumente wie der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) beschließen. Das Eurozonen-Parlament würde die nationalen Parlamente nicht ersetzen, sondern eine zusätzliche Ebene der Rechenschaftspflicht schaffen. Als supranationale Institution sollte es seine Befugnisse zurückhaltend einsetzen. Im Falle, dass es keine politisch annehmbaren Vorschläge gibt, sollte das Parlament allerdings auf die Bremse treten können. Das Eurozonen-Parlament könnte auch die gegenwärtigen Lücken in der Rechenschaftspflicht der EZB schließen. Es sollte damit beauftragt werden, das EZB-Mandat zu überprüfen und gegebenenfalls zu erweitern, und notfallartigen Eingriffen in den Finanzmarkt durch die EZB zustimmen müssen. Schließlich sollte das Parlament die Mitglieder des EZB-Direktoriums ernennen, um dort für eine ausgewogene Vertretung aller politischen Blickwinkel zu sorgen.


Alle EU-Institutionen haben sich mit der Zeit und in Reaktion auf neue Herausforderungen entwickelt. Doch obwohl als Antwort auf die Eurokrise eine ganze Reihe neuer Maßnahmen und Instrumente entstanden sind, ist die politische Struktur der Eurozone weitgehend unverändert geblieben. Um die richtigen Schlüsse aus der Vergangenheit zu ziehen und die gemeinsame Währung zukunftsfähig zu machen, braucht die Eurozone ihre eigene, maßgeschneiderte quasiparlamentarische Institution.


Aus dem Englischen übersetzt von Joachim Helfer, Karola Klatt und Kai Schnier.


Literaturhinweis Braun, Benjamin. “Two sides of the same coin? Independence and Accountability of the European Central Bank.” Report for Transparency International EU, 2017.


van ’t Klooster, Jens. “Democracy and the European Central Bank’s Emergency Powers.” Midwest Studies in Philosophy 42 (1): 270–293, 2018.


Varoufakis, Yannis. Adults in the Room. London: Bodley Head, 2017.


Einwände

Am 17. Juni 2018 verteidigte Jens van ’t Klooster seinen Vorschlag in der ­Debatte von Twelve Stars. Im Folgenden werden die Haupteinwände aufgeführt. Seine Erwiderungen darauf können online verfolgt werden.


Recherche

Aktuelle Initiativen und Vorschläge zu diesem Thema können dem background briefing entnommen werden.


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