Die EU sollte anhaltende Handelsbilanz­überschüsse innerhalb des Euroraums bestrafen

Updated: Apr 2, 2019

Die EU sollte Teilnehmern der Europäischen Gemeinschaftswährung Euro Strafzahlungen für anhaltende Handelsüberschüsse im Euroraum auferlegen. Das bestehende „Makroökonische Ungleichgewichtsverfahren“ der EU sollte dahingehend verschärft werden, dass Überschussländer eine Strafe in Höhe von drei Prozent ihres Überschusses mit dem Euroraum zahlen müssen. Beim derzeitigen Stand der Überschüsse ergäbe dies für die Niederlande rund vier, für Deutschland rund zwei Milliarden Euro.

Marco Meyer argumentiert, dass einige Mitglieder des Euroraums (darunter Deutschland, die Niederlande, Belgien) viel mehr in die anderen Mitgliedstaaten ausführen, als sie von dort einführen. Andere (Frankreich, Griechenland) führen viel mehr aus anderen Eurostaaten ein, als sie dorthin ausführen. Solche Handels­ungleichgewichte im Euroraum führen zu untragbaren Schuldenständen in den Defizitländern. Innerhalb des Euroraums können Staaten ihren Handelsdefiziten nicht dadurch begegnen, dass sie ihre Währung abwerten. Deshalb müssen Defizit- und Überschussländer die Lasten eines Abbaus von Handels­ungleichgewichten durch steuerliche und strukturelle Reformen gemeinsam tragen.


In den letzten zehn Jahren haben sich die Volkswirtschaften der Mitglieder des Euroraums unterschiedlich entwickelt. In den östlichen und nördlichen Mitgliedstaaten ist das Bruttoinlands­produkt (BIP) deutlich gewachsen, in Deutschland beispielsweise um 13 Prozent, in den Niederlanden um 9 Prozent. Im Gegensatz dazu liegt das spanische BIP nur um magere drei Prozent höher als 2008; Portugals Wirtschaft ist um ein Prozent geschrumpft, Italiens um fünf. Vom griechischen BIP wurden in den letzten zehn Jahren volle 25 Prozent ausradiert.

Europäer/innen, deren Volkswirtschaften schrumpfen, fragen sich verständlicherweise, ob der Euro eine Mogelpackung zu ihrem Nachteil ist. Dass die Volkswirtschaften der Länder des Euroraums unterschiedlich stark wachsen, ist jedoch nicht an und für sich ungerecht. Ob zu ihren Ungunsten betroffene Mitglieder Grund haben, sich bei anderen Mitgliedstaaten oder EU-Institutionen zu beklagen, hängt von den Ursachen der erlittenen ungünstigen Wirtschaftsentwicklung ab. Innerhalb der EU sind die Volkswirtschaften der Länder des Euroraums am stärksten voneinander abhängig. Da sie dieselbe Währung teilen, können Eurostaaten Auswirkungen von Entwicklungen in anderen Eurostaaten nicht mit geldpolitischen Maßnahmen abmildern. Insbesondere können sie ungleichzeitige wirtschaftliche Abschwünge nicht durch Senkung der Zinsen und damit des Außenwertes ihrer Währung abfedern. Dieser Mangel an geldpolitischem Handlungsspielraum der Euroländer kann zwei unterschiedliche Ungerechtigkeiten hervorbringen. Zum einen könnten einige Länder des Euroraums andere benachteiligen. Zum anderen könnten die Regeln des Euroraums unfair sein.


Viele Kritiker behaupten, dass einige Mitgliedsländer sich nicht korrekt verhalten. Die Beschuldigten sind die hartnäckigen Nettoexporteure, also Länder, die mehr Waren und Dienstleistungen in andere Euro­staaten ausführen, als sie aus diesen Ländern einführen. Ich bezeichne die Nettoexporteure des Euroraums als Überschussländer; dies sind vor allem die Niederlande, Deutschland und Belgien. Die Nettoimporteure innerhalb des Euroraums bezeichne ich als Defizitländer. Dazu zählen beispielsweise Griechenland und Frankreich. Dabei ist zu beachten, dass es nur um Überschüsse und Defizite in Bezug auf andere Mitglieder des Euroraums geht. Einige Mitgliedsländer, zum Beispiel Deutschland, haben auch mit dem Rest der Welt große Handelsüberschüsse. Der Grund, nur die Handelsbilanz innerhalb des Euroraums zu betrachten, besteht darin, dass Defizitländer in anderen Währungsgebieten Handelsungleichgewichten durch geldpolitische Maßnahmen entgegenwirken können. Durch die Abwertung der eigenen Währung gegenüber dem Euro können solche Defizitländer ihre Waren und Dienstleistungen im Euroraum wettbewerbsfähiger machen und im Gegenzug die Waren und Dienstleistungen der Länder des Euroraums auf dem eigenen Markt verteuern. Die Ausfuhren nehmen dann zu, die Einfuhren ab.

Ist Deutschland an allem schuld?


Im Wesentlichen werfen die Kritiker den Überschussländern vor, wirtschaftlich davon zu profitieren, ihre Nachbarn zu übervorteilen. Diese Vorstellung bringt Schlagzeilen wie die der Zeitung „The Independent“ aus dem Jahr 2015 hervor: „Who is responsible for the Eurozone crisis? The simple answer: Germany“ („Wer ist für die Krise des Euroraums verantwortlich? Ganz einfach: Deutschland“). Der Autor des Kommentars, der Wirtschaftswissenschaftler Simon Wren-Lewis, behauptet, Deutschland betreibe mit seinen hohen Handelsüberschüssen eine Beggar-thy-neighbour-Politik, also eine Politik, die die Nachbarn zu Bettlern macht: „Deutsche Beamte möchten uns glauben machen, Deutschlands relativer Erfolg beweise die Solidität der deutschen Wirtschaftspolitik. Was sie dabei nicht sagen, ist, dass es diesen Erfolg nicht gäbe, wenn sie ihre Nachbarn im Euroraum nicht unterbieten würden.“


Wren-Lewis hat insofern recht, dass wir den Handelsungleichgewichten innerhalb des Euroraums mehr Aufmerksamkeit widmen sollten. Dafür jedoch einzelnen Ländern die Schuld zu geben, ist verfehlt. Zum einen können Staaten berechtigte Gründe haben, Handelsüberschüsse erzielen zu wollen. Alternde Gesellschaften wie die deutsche mögen jetzt mehr ausführen als einführen und mit den erzielten Überschüssen Anteile an Unternehmen in Ländern mit stabiler Bevölkerung wie Frankreich erwerben wollen, um für die Zeit vorzusorgen, wenn ihre geschrumpfte Bevölkerung weniger herstellt. Eine Zeit lang Handelsüberschüsse zu erzielen, kann so wie eine Rentenversicherung für eine ganze Volkswirtschaft wirken. Zum anderen ist es einzelnen Mitgliedstaaten im Regelwerk des EU-Binnenmarktes gar nicht möglich, die Höhe ihrer Einfuhren oder Ausfuhren zu begrenzen, selbst wenn das wünschenswert wäre.


Der Vorschlag

Statt einzelnen Ländern wegen ihres Verhaltens Moralpredigten zu halten, sollten wir den Staaten des Euroraums finanzielle Anreize bieten, ihren Handel untereinander ausgeglichen zu halten. Die Lasten des Abbaus von Handelsungleichgewichten sollten Überschuss- und Defizitländer gemeinsam tragen. Die Europäische Kommission überwacht diese Ungleichgewichte innerhalb des Euroraums bereits im Rahmen ihres „Makroökonomischen Ungleichgewichtsverfahrens“ und ermahnt sowohl Länder mit ständigem Überschuss als auch Länder mit anhaltendem Defizit. Dem Mechanismus fehlen indes die Zähne. Ich schlage vor, ihn zu verschärfen: Länder mit anhaltenden Überschüssen sollten gezwungen werden, ihre Überschüsse in Defizitländern auszugeben oder aber eine Zahlung in den EU-Haushalt in Höhe von drei Prozent ihrer Handelsüberschüsse mit anderen Eurostaaten zu leisten. Dieser Vorschlag würde durch die Androhung einer Strafzahlung einen starken Anreiz für Überschussländer schaffen, die Einfuhren aus Defizitländern zu steigern. Deutschland zum Beispiel hätte für seine Überschüsse im Jahr 2017 ungefähr zwei Milliarden Euro zahlen müssen.


Der Vorschlag wirkt in zwei Richtungen. Erstens schafft er Anreize für Überschussländer, ihre Überschüsse zu senken. Auch wenn Mitgliedstaaten die Höhe ihrer Einfuhren und Ausfuhren nicht nach Belieben steuern können, ist es doch möglich, sie zu beeinflussen. Überschussländer können zum Beispiel höhere Löhne anregen oder die öffentlichen Ausgaben steigern, um die heimische Nachfrage zu erhöhen und inländische Waren und Dienstleistungen zu verteuern. Zweitens können die Strafzahlungen der Überschussländer für strukturelle Reformen in Defizitländern eingesetzt werden und dadurch die dort notwendigen Anpassungen erleichtern. Die Vorschriften müssten dabei berücksichtigen, dass Länder wie die Niederlande Durchgangsländer für Einfuhren aus aller Welt in den Euroraum sind, was ihren Handelsüberschuss mit anderen Euroländern aufbläht. Im Falle von Deutschland ist die Sachlage jedoch eindeutig, da es Handelsüberschüsse sowohl mit den anderen Ländern des Euroraums als auch mit dem Rest der Welt erzielt.

Rechtfertigung des Vorschlags

Man muss den Kritikern von Überschussländern darin recht geben, dass die Karten im Euroraum unfair zulasten der Defizitländer gemischt sind. Sich gegenseitig den Schwarzen Peter zuzuschieben, lenkt jedoch von der eigentlichen Frage ab, wie die Regeln des Euroraums gestaltet sein sollten. Der Grund, warum die derzeitigen Regeln ungerecht sind, besteht darin, dass sie es allein den Defizitländern auferlegen, ihren Handel mit den Europartnern auszugleichen. Das folgende Beispiel führt vor, wie dauerhafte Handelsüberschüsse im Euroraum entstehen können. Es zeigt zugleich, dass Defizitländer am schlechtesten gerüstet sind, sie auszugleichen – jedenfalls ohne Maßnahmen zu ergreifen, die nicht nur ihnen selber, sondern auch dem gesamten Euroraum über Gebühr schaden.


Stellen wir uns ein großes Euroland vor und nennen es Surplus. Die Wirtschaft in Surplus wächst verhalten, die Löhne bleiben dagegen gleich. Außerdem findet die Regierung von Surplus es wichtiger, die Staatsschulden zu verringern, und investiert deshalb nicht viel. Wie wirkt sich die Politik von Surplus auf den übrigen Euroraum aus? Wenn die Löhne in Surplus langsamer wachsen als die Produktivität, dann werden die dort gefertigten Waren billiger. Die niedrigeren Preise machen die Waren aus Surplus in anderen Ländern attraktiver und bedingen einen Anstieg der Ausfuhren. Gleichzeitig bremst das gedämpfte Lohnwachstum die Nachfrage der Menschen in Surplus – und zwar nach inländischen Erzeugnissen wie auch nach Einfuhren aus den anderen Euroländern. Da auch die Regierung kaum Geld ausgibt, geht die Nachfrage in Surplus in die Knie. Im Ergebnis kaufen andere Mitgliedstaaten mehr Waren und Dienstleistungen aus Surplus und führen weniger dorthin aus, als es sonst der Fall wäre. Diese Dynamik führt aller Voraussicht nach zu einem Handelsüberschuss in Surplus, während anderswo im Euroraum die entsprechenden Defizite entstehen.


Entscheidend ist, dass Defizitländer ihre Handelsbilanz nicht dadurch ausgleichen können, dass sie sich genauso verhalten wie Surplus. Surplus kann die Nachfrage im eigenen Land nämlich nur deshalb drosseln, weil es sich auf starke Nachfrage im Ausland verlassen kann. Wenn ­Defizitländer die heimische Nachfrage ebenfalls dämpfen, schrumpft die Gesamtnachfrage des Euroraums weiter. Es den Überschussländern gleichzutun, mag den Handel zwar ausgleichen, aber auf immer niedrigerem Niveau. Das würde den gesamten Euroraum in eine Rezession stürzen.

Surplus ist offenkundig ein kaum verhülltes Deutschland, so wie es von vielen Kritikern gesehen wird. Allerdings ist umstritten, ob die deutsche Rolle im Euroraum damit angemessen beschrieben ist. Einige weisen darauf hin, dass Deutschlands Handelsüberschuss mit anderen Mitgliedern der Eurozone rasch schrumpft – im Gegensatz zum Handelsüberschuss mit dem Rest der Welt, der sich noch ausweitet. Andere bestreiten, dass diese Analyse die Ursachen der deutschen Handelsüberschüsse mit anderen Euroländern richtig erfasst. Zum Glück können wir diese Fragen offenlassen. Alles, was zählt, ist, dass Handelsungleichgewichte so wie oben skizziert entstehen können und dass die gegenwärtigen Bestimmungen den Überschussländern keine Anreize bieten, ihre Ein- und Ausfuhren ins Gleichgewicht zu bringen.


Im Euroraum können dessen Mitglieder keine unabhängige Geldpolitik betreiben, um Handelsdefiziten entgegenzuwirken. Der weiter gefasste EU-Binnenmarkt verbietet darüber hinaus die Erhebung von Einfuhrzöllen. Folglich können die Nettoimporteure des Euroraums wenig tun, um ihre Handelsbilanzen auszugleichen. Gleichwohl sind anhaltende große Handelsungleichgewichte innerhalb des Euroraums sowohl für die Überschuss- als auch für die Defizitländer gefährlich. Handelsdefizite müssen finanziert werden. Handelspartner in Defizitländern tun dies in der Regel, indem sie sich verschulden oder andere finanzielle Verbindlichkeiten eingehen. Die öffentlichen wie privaten Schulden sind in den Ländern des Euroraums indes bereits jetzt erschreckend hoch, vor allem bei den Mitgliedstaaten im Süden. Länder, die sowohl im Außenhandel als auch im Haushalt nachhaltig Defizite erwirtschaften, laufen schließlich Gefahr, bankrott zu gehen. Wenn Defizitländer jedoch ihre Schulden nicht mehr bezahlen können, trifft das auch die Überschussländer: Spareinlagen werden zunichtegemacht und die Wirtschaft bricht zusammen.


Einwände

In der Twelve-Stars-Onlinedebatte wurde der Einwand erhoben, dass Regierungen Handelsbilanzen nicht kontrollieren könnten. Das Verhältnis von Einfuhren zu Ausfuhren sei die Summe unzähliger Kauf- und Verkaufsentscheidungen aller wirtschaftlich Handelnden. Regierungen können diese Entscheidungen nicht beeinflussen, jedenfalls nicht ohne Handelshemmnisse zu verordnen, die nach den Regeln des Binnenmarktes verboten sind.


Meine erste Erwiderung ist, dass Regierungen eine Reihe von Möglichkeiten haben, Handelsüberschüsse abzubauen, die mit den Binnenmarktvorschriften völlig vereinbar sind. Darunter fallen die Steigerung der öffentlichen Ausgaben, das Anheben der Mindestlöhne und die Erhöhung der Gehälter für öffentlich Beschäftigte. Mein Vorschlag würde Regierungen von Überschussländern einen Anreiz bieten, solche Maßnahmen zu ergreifen. Meine zweite Erwiderung ist, dass auch wenn Regierungen nichts tun können, um Handelsungleichgewichte zu verringern, wir immer noch einen Weg finden müssten, mit diesen Ungleichgewichten im Euroraum umzugehen. Durch die Binnenmarktvorschriften sowie die Mitgliedschaft in der Währungsunion sind den Defizitländern die Hände gebunden: Sie können nichts gegen Handelsungleichgewichte unternehmen, was nicht gleichzeitig dem Euroraum insgesamt schaden würde. Gleichwohl muss man Handelsungleichgewichte bekämpfen. Durch den Anreiz, die heimische Nachfrage anzukurbeln oder eben Strafe zu zahlen, nimmt man Überschussländer in die Verantwortung, ihren Beitrag zum Abbau von Handelsüberschüssen zu leisten.


Ein anderer Einwand aus der Twelve-Stars-Onlinedebatte besagt, es gäbe bessere Wege als den von mir vorgeschlagenen, den Handel im Euroraum ins Gleichgewicht zu bringen. Zwei Alternativen werden vorgeschlagen: Die eine ist, den Euro als Gemeinschaftswährung aufzugeben und damit die Wechselwirkungen zwischen den Mitgliedstaaten zu verringern. Die EU bliebe eine Freihandelszone, ihre Mitglieder aber wären in der Lage, eine eigenständige Geldpolitik zu betreiben. Der andere – entgegengesetzte – Vorschlag ist, die Zusammenarbeit im Euroraum weiter zu ­vertiefen, indem das Europäische Parlament mehr Befugnisse über nationale Haushalte erhält und eine europäische Sozialversicherung eingeführt wird. Dieser Vorschlag würde die Handelsungleichgewichte innerhalb der Eurozone nicht beseitigen, ihnen jedoch den Schrecken nehmen, da sie durch Zahlungen ausgeglichen werden könnten, wie das derzeit bereits bei Handelsungleichgewichten innerhalb von Mitgliedsländern geschieht (in Deutschland durch den Länderfinanzausgleich).


Ich erkenne an, dass beide Vorschläge alternative Lösungswege darstellen, um gegen Handelsungleichgewichte innerhalb des Euroraums vorzugehen. Die erste Alternative gibt jedoch zu viel auf, die zweite ist politisch noch nicht machbar. Mit der Gemeinschaftswährung würde man einen entscheidenden Treiber der Angleichung im Euroraum aufgeben. Man darf auch bezweifeln, ob die meisten Länder dadurch viel geldpolitischen Handlungsspielraum gewinnen würden. Blieben die Wirtschaftsbeziehungen so eng wie bisher, müssten die meisten Mitgliedsländer den geldpolitischen Entscheidungen großer und mächtiger Mitglieder wie Deutschland folgen, so wie sie es zu D-Mark-Zeiten bereits getan haben. Die kleineren Mitgliedsländer wären damit schlechter gestellt als jetzt, da die Deutsche Bundesbank zur Aufgabe hätte, die beste Geldpolitik für Deutschland zu machen, nicht für die ehemaligen Mitglieder des Euroraums.


Die zweite Alternative, also eine tiefere Integration des Euroraums, zu der es gehörte, die nationalen Haushalte unter die Aufsicht des Europaparlaments zu stellen und Handelsungleichgewichte durch verstärkte Transferleistungen zwischen den Mitgliedsländern abzufedern, gefällt mir. Mein Vorschlag ist mit einer derartigen Vertiefung der Europäischen Union völlig vereinbar. Ich bezweifele jedoch, dass eine solche Vertiefung derzeit politisch erreichbar ist. Ich halte meinen Vorschlag für den realistischeren Weg, den europäischen Binnenhandel ins Gleichgewicht zu bringen. Er mag zum Schritt in Richtung auf eine engere Union der europäischen Völker werden.


Aus dem Englischen übersetzt von Joachim Helfer, Karola Klatt und Kai Schnier.


Einwände

Am 16. Juni 2018 verteidigte Marco Meyer seinen Vorschlag in der Debatte von Twelve Stars. Im Folgenden werden die Haupteinwände aufgeführt. Seine Erwiderungen darauf können online verfolgt werden.


Recherche

Aktuelle Initiativen und Vorschläge zu diesem Thema können dem background briefing entnommen werden.


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