Den Brexit umkehrbar machen

Updated: Apr 2, 2019

Die EU sollte Ländern, die aus der EU austreten, gestatten, diese Entscheidung einseitig zurückzunehmen. Diese Staaten sollten jederzeit demokratisch beschließen können, zu den alten Bedingungen zurückzukehren.

Peter Niesen and Markus Patberg argumentieren, dass der EU-Austritt Bürger/innen politische Rechte nimmt. Eine solche Entscheidung sollte umkehrbar sein und zwar aus zwei Gründen: Zum einen verändert sich jedes Wahlvolk schon durch die natürliche Bevölkerungsentwicklung; zum anderen haben demokratische Bürger/innen das Recht, ihre Meinung zu ändern. .


Viele Menschen glauben, dass die Entscheidung des Vereinigten Königreichs, die Europäische Union zu verlassen, dem Land wie dem Kontinent schaden wird, sind dessen ungeachtet aber im Großen und Ganzen davon überzeugt, dass die Abstimmung und der von ihr angestoßene Ausstiegsprozess – so schmerzhaft beide sein mögen – den Regeln und dem Geist demokratischer Selbstregierung entsprechen. Wir vertreten dagegen die Ansicht, dass dies in einer wichtigen Hinsicht nicht der Fall ist. Um im vollen Sinne als demokratisch gelten zu können, müssen Entscheidungen umkehrbar sein. Ein unumkehrbarer Verlust politischer Rechte ist mit demokratischen Grundsätzen unvereinbar.


Die Idee der Umkehrbarkeit mag verräterisch klingen, weil sie an die langjährige politische Praxis erinnert, Volksentscheide zu EU-Fragen in Mitgliedstaaten wiederholen zu lassen. Überall dort, wo das Ergebnis von Abstimmungen über neue EU-Verträge dem Ziel der immer engeren Union zuwiderlief, riefen Regierungen das Wahlvolk in der Vergangenheit erneut zur Urne, wie etwa im Fall der zwei irischen Volksentscheide zum Vertrag von Lissabon in den Jahren 2008 und 2009. Rufe nach der Umkehrbarkeit von Entscheidungen scheinen der fragwürdigen Strategie zu folgen, EU-Referenda mit unerwünschtem Ergebnis so oft wiederholen zu lassen, bis die Bürger/innen sich dem Brüssel-Diktat beugen. Uns geht es jedoch weder um ein zweites Referendum noch um einen ­Ausstieg vom Brexit. Die Entscheidung, die EU zu verlassen, sollte umgesetzt, die demokratische Entscheidung des Parlaments und der Wähler/innen respektiert werden. Wir sind jedoch der Auffassung, dass gerade die Grundsätze der Demokratie es erfordern, dass die EU den Briten die Tür offenhält – und zwar so, dass sie jederzeit einseitig entscheiden können, in die EU zurückzukehren.


Wahlvölker ändern sich

Ein Grund dafür, dass demokratische Entscheidungen umkehrbar sein müssen, liegt darin, dass sich Wahlvölker ständig verändern. Beim Referendum von 2016 stimmte eine Mehrheit von 52 Prozent der Briten dafür, die EU zu verlassen. Schon heute, Ende 2018, gibt es eine Schieflage aufgrund der Tatsache, dass der Anteil der Austrittsstimmen unter älteren Wählern deutlich höher war als unter jüngeren Wählern. Selbst wenn wir annehmen, dass kaum jemand seine Meinung zum Brexit geändert hat, dürften sich die Mehrheitsverhältnisse seit dem Referendum schon aufgrund des demografischen Wandels umgekehrt haben. Ein weiteres – und noch wichtigeres – Argument für die Umkehrbarkeit von demokratischen Entscheidungen ist, dass demokratische Bürger/innen das Recht haben, ihre Meinung zu ändern. Jean-Jacques Rousseau ging davon aus, dass sich die Befürworter/innen einer Minderheitenposition beeilen sollten, sich der Mehrheitsmeinung anzuschließen, sobald der allgemeine Wille festgestellt ist – schließlich müssten sie sich geirrt haben. Heutige Demokratietheorien gehen hingegen in der Regel davon aus, dass anhaltende Meinungsverschiedenheiten nützlich sind – nicht zuletzt, weil zur Demokratie das Recht gehört, aus Erfahrung zu lernen, Gründe und Argumente erneut zu prüfen und Entscheidungen vor dem Hintergrund neuer Informationen oder veränderter Gegebenheiten neu zu überdenken.


Die Unumkehrbarkeit von Austrittsentscheidungen ist ein Fehler im ins­titutionellen Design des EU-Gemeinwesens. Er wiegt umso schwerer, als ein EU-Austritt bedeutet, dass Individuen – oftmals gegen ihren Willen – politische Rechte verlieren. Wo der politische Wille der Menschen Gesetz werden soll und nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Bürger/innen zu einem späteren Zeitpunkt ihre Meinung ändern, da muss auch der veränderte Wille Gesetz werden können. Nach dem Brexit jedoch würde auch ein zweites Referendum mit gegenteiligem Ausgang das Vereinigte Königreich nicht in die EU zurückbringen. Zwar könnte sich Großbritannien erneut um die Mitgliedschaft bewerben, aber anders als beim Austritt hätten seine Bürger/innen das Ergebnis nicht allein in der Hand. Sie würden nicht als souveräne Akteure behandelt, sondern wie Bittsteller, nicht anders als die Bürger/innen der Türkei oder Georgiens. Die Entscheidung der britischen Regierung, einen erneuten Mitgliedschaftsantrag zu stellen – und ebenso die Verhandlungsposition der EU! –, würde vermutlich von taktischen Überlegungen abhängen. Der Wille des Volkes zum Wiedereintritt allein wäre nicht ausschlaggebend. Um die Umkehrbarkeit der Brexit-Entscheidung zu garantieren, schlagen wir vor, den Artikel 50 des Vertrages über die Europäische Union dahingehend abzuändern, dass der Wiedereintritt ehemaliger Mitgliedstaaten durch einseitige Willensbekundung per Referendum oder Parlamentsbeschluss gestattet würde. Gelingt eine solche Vertragsänderung nicht, sollte eine entsprechende Wiedereintrittsklausel in das Austrittsabkommen selbst aufgenommen werden (sofern denn eines zustande kommt).


Die Idee, das Recht auf den einseitigen Austritt aus der EU um ein Recht auf den einseitigen Wiedereintritt zu ergänzen, mag überraschen. Schließlich wurde Artikel 50 nach dem Brexit-Votum von Autor/innen, die den britischen Austritt als undemokratisch einstufen, für seine vermeintliche Überbetonung nationalstaatlicher Souveränität kritisiert. Der Einwand lautet, dass die Trennung, da sie einseitig beschlossen wurde, nicht hinlänglich Rücksicht auf all jene Menschen außerhalb Großbritanniens nehme, die von den Folgen des Brexits betroffen sind und sein werden. Der zugrunde liegende Gedanke ist, dass Menschen, deren Lebenspläne und Chancen von einer Entscheidung nennenswert affiziert werden, bei dieser Entscheidung ein Wort mitzureden haben sollten. Wir halten dieses Argument für zu einfach, da es den freiwilligen Charakter der EU außer Acht lässt. Es verwechselt den freien Entschluss, Mitglied eines Bunds freier Einzelstaaten zu sein, mit der Stellung von Regionen und Provinzen eines Nationalstaats. Während Regionen oder ­substaatliche Nationen sich nicht einseitig von (Bundes-) Staaten lossagen können, sind diese Staaten selbst jederzeit frei, einem Staatenbund beizutreten oder ihn zu verlassen. Die Bürgerinnen und Bürger der EU haben ihr Recht auf volle politische Selbstbestimmung nicht abgetreten – im Gegensatz zu den Bürger/innen der Hansestadt Hamburg, die Teil der Bundesrepublik Deutschland ist. Das demokratische Dilemma unter den geltenden EU-Verträgen besteht darin, dass ein Volk, sobald es von seinem Recht auf Austritt Gebrauch gemacht hat, nicht mehr das Recht hat, seine Entscheidung zu einem späteren Zeitpunkt zurückzunehmen.


Zwei Alternativen

Wir wollen unseren Vorschlag weiter verdeutlichen, indem wir ihn mit zwei konkurrierenden Vorschlägen kontrastieren. Zum einen haben einige Autor/innen argumentiert, das Hauptproblem mit dem Brexit bestehe darin, dass Menschen ihre europäischen Bürgerrechte verlieren, etwa die persönliche Freizügigkeit, und dass es höchst ungewöhnlich sei, seiner Bürgerrechte durch einfache Mehrheitsentscheidung beraubt zu werden. Deshalb solle es denjenigen, die ihre Rechte als EU-Bürger/innen behalten wollen, ermöglicht werden, sie mittels eines individuellen Verfahrens zurückzuerlangen. Diese Argumentation klingt auf den ersten Blick überzeugend – nicht zuletzt, weil sie der europäischen Staatsbürgerschaft eine von den nationalen Staatsbürgerschaften unabhängige Rolle einräumt. Dennoch ist sie in mehrfacher Hinsicht verfehlt.


Erstens nützt sie in höchst asymmetrischer Weise einigen britischen Bürgerinnen, ohne anderen EU-Bürger/innen entsprechende Freizügigkeit zu sichern. Briten könnten an ihrem Recht festhalten, sich innerhalb der EU niederzulassen und im europäischen Ausland zu arbeiten, während etwa rumänische Bürger/innen ihr Recht verlieren würden, in Großbritannien zu wohnen und zu arbeiten. Die EU könnte zwar versuchen, eine reziproke Regelung auszuhandeln; dies aber würde offensichtlich eines der Hauptziele des Brexits unterlaufen und ihn nahezu sinnlos machen.


Zweitens würde die Option auf Beibehaltung der EU-Bürgerschaft die Ungleichheit innerhalb Großbritanniens befeuern, da sie die Interessen der jüngeren, besser ausgebildeten und beruflich flexiblen unter den britischen Bürger/innen gegenüber denen der ­älteren, weniger gut ausgebildeten und standortgebundenen bevorzugt.

Drittens addressiert der Vorschlag EU-Bürger/innen als private Begünstigte an, nicht als Mitglieder einer sich selbst regierenden politischen Gemeinschaft. Sie versetzt den Einzelnen in die Lage, wirtschaftlich und sozial jenseits der Landesgrenzen tätig zu werden, gibt aber keine Antwort auf das allgemeine Problem des Verlusts politischer Rechte.


Eine andere Idee lautet, die Vertretung der britischen Bürger/innen im Europäischen Parlament auch nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs beizubehalten. Dieser Vorschlag stimmt mit dem ersten in der Vorstellung überein, dass die EU-Bürgerschaft sich zwar aus der Mitgliedschaft des Heimatstaats ableitet, jedoch nicht vollständig mit dieser erlöschen muss. Britische Bürger/innen würden ihre politischen Rechte in der EU behalten, wenn auch nicht unbedingt die materiellen Rechte wie jenes auf Freizügigkeit. So würde sichergestellt, dass die gesamte britische Bürgerschaft, in ihren europafreundlichen wie europaskeptischen Teilen, repräsentiert bliebe. Ihre fortgesetzte Vertretung im Europäischen Parlament würde die Möglichkeit bieten, die Option eines Wiedereintritts in die EU in der politischen Debatte lebendig zu halten. Zugleich würden so jene Folgen einer individualisierten Bleibeoption vermieden, die Ungleichheit (etwa zwischen Briten und Rumänen oder zwischen jungen und alten Briten) schaffen oder vertiefen.


Für diesen Vorschlag spricht, dass er das Pferd nicht von hinten aufzäumt: Anstatt persönliche Rechte ohne politische Repräsentation zu erhalten, wie es der erste Vorschlag vorsieht, würden politische Rechte erhalten, mittels derer Bürger/innen darauf hinwirken könnten, Rechte wie jenes auf Personenfreizügigkeit zurückzugewinnen. Ein Nachteil des Vorschlags liegt allerdings in der institutionellen Schwäche des EU-Parlaments, das lediglich ein Mit-Gesetzgeber ist. Während britische Bürger/innen durch die Vertretung im Parlament einen Fuß in der europäischen Tür behalten würden, ließe sich auf diesem Weg kein Wiedereintritt herbeiführen. Im Lichte dieser Tatsache scheint der Preis vor allem für die EU-Bürger/innen zu hoch: Die Briten könnten die europäische Gesetzgebung beeinflussen, ohne ihr unterworfen zu sein.



Unsere eigene Idee stimmt mit dem zweiten Vorschlag darin überein, dass ein unumkehrbarer Verlust politischer Rechte nicht hinnehmbar ist. Während der Brexit sich in seinen Folgen als gute oder schlechte Idee erweisen mag, ist es ein sicheres Zeichen politischer Regression, wenn Bürger/innen in ihren demokratischen Möglichkeiten beschnitten werden. Dennoch halten wir es für falsch, die britische Bevölkerung daran zu hindern, ihre europäischen Rechte mit dem Austritt aus der EU aufzugeben. Zwar würden wir auf nationaler Ebene darauf bestehen, dass Bürger/innen nicht einfach per Abstimmung ihre Mitbürger/innen (und sich selber) vom Recht auf Selbstregierung ausschließen können. Nur verhält es sich beim Brexit anders, da die Briten nicht jegliche politische Autonomie verlieren, sondern Bürger/innen einer nationalstaatlichen Demokratie bleiben.


Unser Vorschlag ist es deshalb, für aus der EU ausgetretene Staaten einen privilegierten Weg zur erneuten Mitgliedschaft zu schaffen. Mit anderen Worten: Großbritannien sollte es ermöglicht werden, mittels einer ­einseitigen Entscheidung seiner Bürger/innen wieder einzutreten – und zwar zu den rechtlichen und finanziellen Bedingungen des Status quo vor dem Brexit.

Wenn auch viele in Brüssel einen Antrag Großbritanniens auf Rückkehr begrüßen und wohlwollend prüfen würden, dürften doch nur wenige bereit sein, den Briten die gleichen günstigen Bedingungen zuzubilligen, die sie derzeit noch genießen. Rechtliche Grundlage für den Wiedereintritt könnte eine Änderung des den Austritt regelnden Artikel 50 des Lissabon-Vertrages sein oder ersatzweise eine entsprechende Klausel im Austrittsabkommen. Das britische Volk wäre damit zwar der Rechte aus der EU-Bürgerschaft beraubt, aber doch in die Lage versetzt, diese nach dem Brexit wiederherzustellen.


Einige Einwände

Zum Abschluss wollen wir uns mit zwei verbleibenden Gegenargumenten befassen. Eines ist, dass eine solche Klausel, sofern der EU-Vertrag sie bereithielte, Anreiz bieten könnte, aus der EU nach Maßgabe nationaler tagespolitischer und taktischer Erfordernisse aus- und wieder einzutreten, was jede politische Stabilität des europäischen Gemeinwesens verunmöglichen würde. Angesichts des gewaltigen, alle Verästelungen des gesellschaftlichen Lebens betreffenden Aufwands eines Aus- und Eintritts erscheint es uns jedoch höchst unwahrscheinlich, dass Mitgliedsvölker mit dieser Möglichkeit leichtfertig umgehen würden. Auch könnte ein vorübergehender Austritt nicht benutzt werden, um in seinem Schutz etwa den heimischen Rechtsstaat zu schwächen, die Todesstrafe einzuführen oder nicht heterosexuelle Menschen am Arbeitsplatz zu diskriminieren, da ein Wiedereintritt voraussetzen würde, dass der betreffende Staat nach wie vor die rechtsstaatlichen Mindeststandards der Europäischen Union erfüllt.


Ein zweiter, grundsätzlicherer Einwand ist, dass die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Folgen eines Austritts wie etwa beim Brexit nicht ohne Weiteres rückgängig zu machen sind. Selbst wenn Großbritannien der Union zu den derzeitigen finanziellen und rechtlichen ­Bedingungen ­wieder beitreten sollte, hätten sich die sonstigen Umstände ­zwischenzeitlich verändert; ein eingetretenes Auseinanderdriften ließe sich womöglich nur schwer korrigieren. Um es in einer Analogie auszudrücken: Eine demokratische Gesellschaft kann aus der zivilen Nutzung der Kernenergie aussteigen, der Atommüll aber strahlt weiter. Unser Vorschlag zielt aber auch keineswegs auf ein Recht ab, zu einem vorher bestehenden Weltzustand zurückzukehren. Uns geht es darum, dass eine politische Entscheidung, einen bestimmten rechtlichen Status aufzugeben, umkehrbar sein muss. Das bedeutet nicht, dass es möglich sein muss, damit auch einen früheren gesellschaftlichen, natürlichen oder wirtschaftlichen Status quo wieder herstellen zu können.


Das entscheidende Argument für eine Wiedereintrittsklausel lautet, dass diese einen Austritt aus der EU einseitig umkehrbar machen würde. Sie würde den britischen Wähler/innen die Möglichkeit geben, ihre Entscheidung zu überdenken, wenn und sobald sie dies wünschen, und ihnen jene Kontrolle erlauben, die im Vorfeld des Volksentscheids so sehr hochgehalten wurde. Die Klausel würde sicherstellen, dass es keinen unumkehrbaren Verlust jener politischen Rechte gibt, die eine Wiedererlangung materieller Rechte erst möglich machen, auch wenn Letztere zunächst ausgesetzt bleiben müssten. Ehemalige EU-Bürger/innen würden nicht auf den Status von Drittstaatenangehörigen zurückfallen, sondern den verbleibenden EU-Bürger/innen als Mitbürger/innen im Stand-By Modus gegenübertreten.


Aus dem Englischen übersetzt von Joachim Helfer, Karola Klatt und Kai Schnier.


Autoren

Peter Niesen, Professor for Political Theory at the University of Hamburg, Germany.

Markus Patberg, Research Fellow, University of Hamburg.


Recherche

Aktuelle Initiativen und Vorschläge zu diesem Thema können dem background briefing entnommen werden.


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